Onorevoli Colleghi!

Premessa generale.

      Questa premessa si articola come segue:

          la prima parte dedicata alla distribuzione dell'articolato nei suoi vari titoli e capi;

          la seconda indica il testo di legge proposto come un nuovo ordinamento penitenziario e non come sola modifica della legge penitenziaria vigente 26 luglio 1975, n. 354;

          la terza sintetizza gli aspetti di fondo dell'intervento che si propone e la stretta connessione dello stesso con altri interventi, dei quali si auspica la contemporanea attuazione.

La distribuzione dell'articolato.

      Si opera una nuova distribuzione della normativa.
      Intanto, si segnalano gli spostamenti operati nell'ambito del titolo I, sul quale si sofferma la parte iniziale della relazione.
      La norma dell'articolo 4-bis viene spostata (e modificata) nella parte relativa alle misure alternative, cui d'altronde si riferisce.
      La normativa sulla sorveglianza particolare di cui agli articoli 14-bis, 14-ter e 14-quater viene spostata in un apposito titolo III, dedicato alla organizzazione penitenziaria e, in particolare, nel capo III di tale titolo, ai regimi differenziati attuati negli istituti penitenziari.
      Stessa sorte per l'articolo 41-bis, sia nel comma 1, sia nei commi 2 e seguenti, collocato sempre nel capo III del titolo III.

          Titolo I - Trattamento penitenziario e diritti dei detenuti e degli internati.

          Capo I - Princìpi direttivi.

          Capo II - Condizioni generali.

          Capo III - Modalità del trattamento.

          Capo IV - Regime penitenziario.

          Titolo II - Misure alternative alla detenzione, esecuzione di altri trattamenti sanzionatori penali e magistratura di sorveglianza.

          Capo I - Misure alternative alla detenzione.

          Capo II - Esecuzione di trattamenti penali diversi dalla pena detentiva.

          Capo III - Magistratura di sorveglianza.

          Titolo III - Organizzazione penitenziaria.

          Capo I - Istituti penitenziari.

          Capo II - Differenziazione degli istituti.

          Capo III - Regimi penitenziari differenziati.

          Capo IV - Personale operante negli istituti.

          Capo V - Personale dei centri di servizio sociale per adulti.

          Capo VI - Livelli superiori della organizzazione penitenziaria e formazione del personale.

          Capo VII - Assistenti volontari e cooperazione sociale.

          Titolo IV - Reinserimento sociale.

          Capo I - Interventi individualizzati per il reinserimento sociale.

          Capo II - Interventi collettivi relativi a gruppi di persone in condizioni particolari.

          Capo III - Individuazione dei progetti e luoghi di detenzione.

          Titolo V - Disposizioni finali e transitorie.

L'articolato come nuovo ordinamento penitenziario, non a modifica, ma in sostituzione della legge 26 luglio 1975, n. 354.

      Sembra inevitabile ritenere che la proposta di legge avanzata configura un nuovo ordinamento penitenziario.
      Si possono fare in proposito alcune rilevazioni significative.

          il primo è quello dei titoli e dei capi;

          il secondo è quello degli articoli.

      Con riferimento al primo livello, si può dire che:

          il primo titolo del nuovo testo segue l'ordine del testo vigente, ma i capi sono ridotti da 6 a 4;

          il secondo titolo del nuovo testo ha ancora una parentela con il testo vigente, anche se realizza una nuova collocazione di capi preesistenti: il capo I nuovo era il capo VI del titolo I vigente; il capo II è nuovo totalmente e senza alcun rapporto con il vigente; il capo III era il capo II del vigente titolo II;

          il titolo III del nuovo testo recupera solo un capo, il I, del titolo II del vigente testo, ma gli altri sei capi del nuovo testo sono del tutto nuovi, ad eccezione del capo III, che recupera e modifica norme sparse nel testo vigente, in parte con modifiche significative;

          il titolo IV del nuovo testo è totalmente nuovo;

          il titolo V del nuovo testo aveva un precedente nel testo vigente, il capo IV del titolo II, relativo a «Disposizioni finali e transitorie», ma i contenuti sono diversissimi.

      Veniamo ad un esame più analitico, quello del confronto fra vecchio e nuovo testo a livello degli articoli.
      È chiaro che la comparazione può essere fatta solo per quelle parti del nuovo testo che fanno riferimento al testo vigente e che sono, quindi, una parte soltanto, importante, ma una parte, del nuovo progetto di legge. Per questa parte, però, è significativo rilevare il lavoro di modifica e di trasformazione, quando più, quando meno radicale.
      Nel titolo I del nuovo testo, che riprende il vigente, su 56 articoli del nuovo testo non sono modificati 5 articoli del testo vigente; quindi, 51 sono stati modificati.

          Nel titolo II del nuovo testo, si deve distinguere fra i tre capi:

              il capo I, sulle misure alternative, conta 32 articoli: modificati 25, non modificati 7;

              il capo II, sulla esecuzione di sanzioni diverse da quelle detentive, è totalmente nuovo;

              il capo III, sulla magistratura di sorveglianza, mantiene immutato un solo articolo, ne modifica 5 e ne aggiunge ex novo 3.

      Nel titolo III, anche qui si deve distinguere tra i capi, due soli dei quali hanno parentela con il testo vigente: il I e il III.

          Capo I: dei nove articoli del testo vigente, 3 sono soppressi, 5 modificati, 1 aggiunto ex novo, non modificato un articolo.

          Capo II, sulla differenziazione negli istituti: tutto nuovo.

          Capo III, sui regimi penitenziari differenziati: sui sette articoli, 5 modificati e due no.

          Capi IV, V, VI, VII, tutti sul personale: degli istituti, dei centri di servizio sociale per adulti, del dipartimento della amministrazione penitenziaria e del provveditorato regionale della amministrazione penitenziaria, sui volontari e sulla cooperazione sociale: tutti gli articoli sono nuovi. Solo nel capo VII, negli articoli 150 e 151 sugli assistenti volontari, compaiono parti del vigente articolo 78.

      Il titolo IV è totalmente nuovo.

      Totalmente nuovo è il titolo V.

      Si tratta di dati decisivi: siamo in presenza di un progetto del tutto nuovo di ordinamento penitenziario e si procede, pertanto, alla denominazione della proposta di legge in tale senso.

Le linee di fondo della presente proposta di legge e la esigenza di altri interventi legislativi in connessione.

      Questa proposta di legge raccoglie il frutto delle tante esperienze in materia penitenziaria, vissute dagli operatori dei vari settori interessati. Si tratta, in sostanza, di riportare al centro della elaborazione le indicazioni costituzionali sulla legalità e sulla finalizzazione della pena, quali ci sono consegnate dal terzo comma dell'articolo 27 della Costituzione.
      Su tali basi, il titolo I riconosce una serie di diritti dei detenuti e degli internati che definiscono gli istituti penitenziari come la sede del recupero di risorse e di relazioni proiettate verso la costruzione di un adeguato inserimento sociale dei detenuti e degli internati.
      Il titolo II è destinato a un rilancio dell'efficacia delle misure alternative alla detenzione, individuate come una modalità ordinaria per la finalizzazione riabilitativa della esecuzione penale. In questo quadro, viene riservata una particolare attenzione alla magistratura di sorveglianza.
      Il titolo III, in attuazione di quanto previsto nei titoli precedenti, è rivolto ad una riorganizzazione della istituzione penitenziaria, con riferimento sia agli istituti che all'area penale esterna, nonché del personale operante negli uni e nell'altra. In questo titolo si regola anche la distribuzione dei reclusi negli istituti e la diversificazione delle risposte da dare nelle diverse situazioni.
      Il titolo IV è dedicato specificamente alla individuazione, attivazione, realizzazione dei percorsi di reinserimento sociale. E questo tanto sul piano individuale, quanto su quello dei gruppi di reclusi svantaggiati, che hanno particolare bisogno di risorse e di risposte sul piano sociale piuttosto che su quello repressivo.
      È indubbio, infatti, che il quadro generale entro il quale questa proposta di legge si muove cerca di rispondere alla preoccupazione sul progressivo e, parrebbe, inarrestabile allargarsi dell'area della penalità, con inevitabili conseguenze sull'area del carcere, il cui sovraffollamento rende gli istituti sempre meno gestibili e sempre più incompatibili con le indicazioni costituzionali. Si noti che ciò avviene in presenza di un andamento costante e stabile della criminalità da vari anni, con qualche momento di crescita, ma anche con un andamento di diminuzione per lunghi periodi.
      La crescita della penalità è sostanzialmente concentrata su quella che può essere chiamata l'area della detenzione sociale, comprendente in buona parte tossicodipendenti, alcooldipendenti, immigrati, persone che presentano problemi psichici o di abbandono sociale: un'area, questa, che interessa circa i due terzi dei reclusi, cioè la netta maggioranza. Per questa area, il carcere rappresenta spesso una non-risposta e allo stesso dovrebbero essere preferiti interventi sociali, sia in prevenzione, così da impedire il conflitto con la norma penale, sia nella stessa risposta penale, che più utilmente potrebbe attuarsi con programmi di recupero in alternativa alla detenzione. Questa diffusività della penalizzazione determina o deriva e, comunque, si accompagna ad un impoverimento dei processi di sostegno sociale alle situazioni critiche, che sono stati a lungo una delle preoccupazioni dei sistemi pubblici. Il complessivo fenomeno di cui si parla è stato descritto come il passaggio dallo Stato sociale allo Stato penale, con l'imporsi dell'intervento penale quale strumento operativo di intervento sociale, realizzato attraverso la esclusione dalla società e la detenzione in carcere dell'area del disagio e della precarietà. Nell'indicare come necessario e possibile il fermare questo processo, si deve essere consapevoli che la resa allo stesso renderà impossibile quella costituzionalizzazione della esecuzione della pena e della istituzione penitenziaria che questa proposta di legge vuole realizzare: un carcere sempre in crescita e destinato al permanente sovraffollamento

Parte prima. Relazione sul titolo I.

Indicazioni generali.

A. I diritti dei detenuti e degli internati.

      La ragione di fondo delle modifiche che seguono consiste nel dare garanzia di riconoscimento agli interessati, e cioè ai detenuti e agli internati, del rispetto delle regole enunciate dalla legge penitenziaria. Tali regole sono, in sostanza, stabilite come obblighi nei confronti della amministrazione penitenziaria, ma toccano interessi essenziali delle persone accolte

B. Il contrasto al sovraffollamento.

      Merita soffermarsi sinteticamente sugli interventi normativi proposti per evitare il sovraffollamento degli istituti, anche se la sede della riflessione specifica sarà quella relativa al titolo IV, cui è dedicata una parte molto estesa di questa relazione. Ciò che deve essere chiaro sin d'ora è che tali interventi non si devono realizzare con un incremento degli spazi della detenzione, cioè con la creazione di nuove carceri. Mentre è pacifico che vadano abbandonate e sostituite quelle carceri, in numero modesto, che sono irrecuperabili, e che vadano recuperate, invece, attraverso interventi adeguati alle regole, le carceri che sono recuperabili, deve essere chiaro che devono cessare i processi di ricarcerazione, cioè di estensione dell'internamento, attualmente in atto.
      Deve essere data concreta attuazione al principio che la pena detentiva e, quindi, il carcere devono essere l'extrema ratio, in particolare per l'area della detenzione sociale, di quella parte della popolazione detenuta, cioè, nella cui esperienza di vita

C. La garanzia dei diritti: il reclamo al magistrato di sorveglianza.

      La Corte costituzionale, con la sentenza 8-11 febbraio 1999, n. 26, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 35 della legge n. 354 del 1975 nella parte in cui non prevede una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della amministrazione penitenziaria lesivi dei diritti di coloro che sono sottoposti a restrizione della libertà personale. La Corte, che ha fatto esplicito riferimento alla competenza del magistrato di sorveglianza in materia di reclami di cui al numero 2) dell'articolo 35, ha chiarito che la tutela giurisdizionale in questione doveva essere definita con legge ordinaria, non potendo apparire estensibile senza legislazione ad hoc una delle procedure previste dinanzi alla magistratura di sorveglianza.
      Si è così inserita una serie di disposizioni che attuano la garanzia giurisdizionale, in osservanza di quanto affermato dalla Corte costituzionale.
      Nello stesso tempo, la esplicitazione formale dei diritti, anche se non esaustiva, rappresenta una precondizione per il funzionamento, in situazioni di chiarezza e di effettività, della nuova procedura di garanzia. Si è detto che la elencazione dei diritti non è esaustiva. Da un lato, è vero che un approfondimento delle situazioni esistenti o l'emergere di nuove situazioni può imporre il riconoscimento di nuovi diritti o la constatazione di violazioni che non erano state poste precedentemente in evidenza. D'altro lato, vi sono una articolazione e una ricaduta dei diritti, che comportano riconoscimenti di situazioni strettamente collegate agli stessi. E, infine, è della massima rilevanza che il riconoscimento dei diritti, per non essere pura astrazione, presupponga una organizzazione che ne possa consentire il rispetto: organizzazione indispensabile, ma non agevole in una istituzione con le caratteristiche del carcere, nel quale la negazione dei diritti o delle precondizioni organizzative e operative degli stessi può rispuntare ad ogni passo.
      A questo riguardo, una materia quale quella del diritto alla rieducazione-risocializzazione potrà vedere sorgere situazioni di violazioni del riconoscimento dei diritti nei luoghi normativi più impensati. Ad

D. Il diritto alla salute.

      Si ritiene utile dedicare una parte specifica di questa relazione all'inquadramento della parte del progetto di legge relativa al riconoscimento del diritto alla salute e alla organizzazione della assistenza sanitaria in carcere. Merita tale approfondimento la delicata situazione giuridica attuale, che dovrebbe vedere il passaggio della cosiddetta «sanità penitenziaria» nel Servizio sanitario nazionale e che è invece tuttora lontana (dopo vari anni dalla entrata in vigore della legge n. 354 del 1975) dal realizzarlo, nel mentre si riducono ai minimi termini le risorse riservate alla sanità penitenziaria dalla amministrazione centrale (tanto è che alcune regioni si sono assunte l'onere della spesa farmaceutica, che, cosa estremamente grave, non viene coperta che molto parzialmente dalla amministrazione penitenziaria).
      Si chiarisce preliminarmente che le indicazioni normative proposte descrivono, per così dire, un progetto-obbiettivo sulla attuazione del diritto alla salute e sulla organizzazione sanitaria negli istituti penitenziari, che possa essere utilizzato sia nel periodo in cui l'organizzazione sanitaria resta quella attuale, sia quando sarà realizzato il passaggio della stessa al Servizio sanitario nazionale.
      Vale operare una ricognizione normativa di tale questione.
      L'articolo 11 della legge n. 354 del 1975 vigente prevede e regola il servizio sanitario negli istituti. Tale norma, contenuta nel testo di legge del 1975, precede di qualche anno la legge di riforma sanitaria, che è la n. 833 del 1978. Questa istituiva il Servizio sanitario nazionale, articolato nei servizi operativi locali, valevole nei confronti di tutti, salvo rarissime eccezioni, fra le quali non era compreso il servizio sanitario penitenziario. Tale servizio avrebbe dovuto, quindi, confluire nel Servizio sanitario nazionale, ma così non avvenne e, in particolare, le risorse economiche necessarie furono sempre lasciate nel bilancio del Ministero della giustizia.
      Le indicazioni dell'articolo 11 citato sono abbastanza generiche sul sistema organizzativo, che si è venuto determinando negli anni, condizionato, prima, in una fase di evoluzione e, poi, in una fase di involuzione, dal volume delle risorse. La fase attuale sta toccando i minimi termini, caratterizzata da continui tagli percentuali delle risorse economiche, con drastici tagli della spesa farmaceutica, concernente anche farmaci essenziali quoad vitam.
      La situazione normativa è ora notevolmente mutata. Nel cercare di precisarla, premettiamo la citazione dell'articolo 32 della Costituzione, sul quale si fonda la nostra legislazione: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti». Si rileva come l'accento della norma costituzionale è posto sul diritto alla salute, non sulle cure sanitarie per i malati. Deve essere, pertanto, tutelata una condizione degli individui che tenda a garantire condizioni di vita non patogene e, comunque, solo quando si manifestano situazioni patologiche, gli interventi necessari a curarle.
      Cerchiamo, dunque, di individuare la situazione normativa attuale.
      Mentre si parla usualmente del decreto legislativo 22 giugno 1999, n. 230, bisogna in effetti risalire alla legge delega 30 novembre 1998, n. 419, in esecuzione della quale il decreto legislativo citato è stato emanato. È infatti nella legge delega che si trova la norma - articolo 5 - in qualche modo responsabile della situazione di stallo attuale. In tale articolo si legge: «Il Governo è delegato ad emanare, entro sei mesi dalla entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi di riordino della medicina penitenziaria, con l'osservanza dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

          a) prevedere specifiche modalità per garantire il diritto alla salute delle persone

      Segue la indicazione di altri princìpi e criteri, ma è quello riportato che ci interessa ed è in questa parte che si trova il nodo della questione che ha provocato lo stallo attuale.
      Alla legge delega è seguito, dunque, il decreto legislativo 22 giugno 1999, n. 230, che regola la materia del passaggio della sanità penitenziaria al Servizio sanitario nazionale. Vi è, all'articolo 1, la indicazione dettagliata del diritto alla salute e del significato e delle implicazioni dello stesso. All'articolo 2 si enunciano i princìpi cui si devono attenere gli enti e gli organi coinvolti. All'articolo 3 si chiariscono le competenze organizzative in materia sanitaria e, all'articolo 4, quelle in materia di sicurezza. L'articolo 5 definisce anche le linee del «progetto obiettivo per la tutela della salute in ambito penitenziario». All'articolo 6 sono date indicazioni operative sulla identificazione del personale e delle strutture da trasferire al Servizio sanitario nazionale e, all'articolo 7, quelle per il trasferimento delle risorse finanziarie al Fondo sanitario nazionale.
      È all'articolo 8 - in materia di trasferimento delle funzioni e fase sperimentale - che riemerge il problema sul quale si è sostanzialmente bloccato il passaggio. Dopo avere disposto il trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle «funzioni sanitarie svolte dalla amministrazione penitenziaria con riferimento ai soli settori della prevenzione e dell'assistenza ai detenuti e agli internati tossicodipendenti», il comma 2 di tale articolo dispone che, «con decreto del Ministro della sanità e del Ministro di grazia e giustizia(...) sono individuate almeno tre regioni nelle quali avviare il graduale trasferimento, in forma sperimentale, delle restanti funzioni sanitarie»: tutte le altre, cioè, diverse da quelle relative ai tossicodipendenti.
      La sperimentazione è stata avviata, ma senza risultati concreti di effettiva modifica della situazione, che è rimasta eguale a quella preesistente, salvo nella parte relativa ai tossicodipendenti, nella quale, d'altronde, non si è fatto che ripetere l'attribuzione di competenza contenuta nell'articolo 96, comma 3, del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990. Come già rilevato, le risorse messe a disposizione del Servizio sanitario nazionale da parte del dipartimento della amministrazione penitenziaria si riducono sempre di più e in misura rilevante, così che, in alcune regioni, la spesa farmaceutica è stata assunta dalle regioni stesse.
      Ciò che viene naturale osservare è che le regole stabilite dal citato decreto legislativo n. 230 del 1999 sembrano del tutto esaurienti per consentire il passaggio del servizio sanitario penitenziario a quello nazionale. La definizione dei modelli organizzativi è ricavabile dal progetto obiettivo di cui all'articolo 5, che, ad ogni buon conto, non sembra affatto rigido e consente quegli accomodamenti che la concreta esperienza consiglia. Certamente, il problema della previsione normativa della sperimentazione resta da risolvere.
      Ma, per esaurire il contesto normativo, si deve riflettere su un'altra modifica legislativa intervenuta, ai sensi della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3: è quella dell'articolo 117 della Costituzione. Per effetto del terzo comma la «tutela della salute» viene inserita fra «le materie di legislazione concorrente» fra Stato e regioni. Alla fine del medesimo terzo comma si dispone che «nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che, per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
      Ora si devono fare due osservazioni:

          la prima è che, nella materia, i princìpi fondamentali sono stati chiariti in modo incontestabile, in prima battuta, dall'articolo 5 della legge delega n. 419 del

          la seconda osservazione è che la sperimentazione è richiesta per la definizione dei modelli organizzativi, che non si possono certamente inserire fra i princìpi fondamentali, rientrando fra gli aspetti operativi, che dovrebbero ormai appartenere alla competenza delle regioni.

      E così, con proposta di legge regionale, approvata dalla giunta e trasmessa al consiglio regionale il 2 agosto 2004, la regione Toscana, nella precedente legislatura, è intervenuta per risolvere la situazione di stallo che si è determinata: è la stessa legge regionale a tracciare il percorso del passaggio del servizio sanitario penitenziario al Servizio sanitario nazionale. Ovviamente è prevista e sollecitata in questa fase, e non certo esclusa, la collaborazione della amministrazione penitenziaria.
      Nel condividere tali conclusioni, deve essere consentito di rilevare che la costante caduta delle risorse messe a disposizione dalla amministrazione penitenziaria rende sempre più inadeguata la sanità penitenziaria e sempre più a rischio la tutela della salute delle persone in carcere, in violazione del diritto costituzionale, affermato dall'articolo 32 della Costituzione.
      L'intervento normativo previsto nel presente progetto di legge si propone di adeguare la normativa esistente ai princìpi e alle nuove scelte organizzative della legislazione sopra ricordata. Comunque, si è chiarito all'inizio che le modifiche normative proposte sono valide anche oggi e saranno valide domani quando si darà pieno seguito alle indicazioni normative sopra ricordate.

Indicazioni specifiche sulle singole modifiche.

A. Modifiche al capo I

      Una presentazione dei singoli interventi normativi di questa proposta di legge si presta, in qualche caso, al richiamo a princìpi centrali di una riflessione sul carcere e sulla pena che cerca di essere la base dalla quale la proposta di legge stessa si muove.
      L'articolo 1 è esemplare in tale senso. Nel comma 1, che ripete, peraltro, il testo vigente, non si fa che chiosare i princìpi esposti nel terzo comma dell'articolo 27 Costituzione. Nel comma 2 vi è ancora un richiamo costituzionale al principio di eguaglianza e la indicazione di una garanzia concreta per gli stranieri del rispetto di tale principio; obbligati dalla esecuzione della pena alla permanenza in Italia, essi devono essere considerati titolari di un permesso di soggiorno per superare le molte difficoltà che si manifestano per una effettiva affermazione di eguaglianza rispetto alla fruizione delle varie opportunità che dovrebbero essere offerte durante la esecuzione. Nel comma 3 si parte dalla necessità del mantenimento dell'ordine e della garanzia dei diritti e si chiarisce, subito dopo, che «non possono essere adottate restrizioni non giustificabili con le esigenze predette», ma si inquadrano queste indicazioni nel richiamo ad un principio essenziale, espresso dalla proposizione che «ogni restrizione della libertà, ulteriore a quella del regime ordinario di cui alla presente legge, deve essere tassativamente prevista dalla legge». La restrizione penitenziaria non comporta infatti una capitis deminutio del recluso, che perde solo quella parte di libertà che è strettamente connessa alla sua condizione detentiva, mantenendo le altre sue libertà. La identificazione della parte di libertà sacrificata può essere operata soltanto dalla legge.
      Le modifiche all'articolo 1, oltre a riguardare l'esplicito riconoscimento di diritti, chiariscono anche il ruolo del mantenimento dell'ordine e il suo contenuto di

B. Modifiche al capo II.

      Le modifiche degli articoli da 6 a 10 del testo vigente sono operate nel quadro dei concetti esposti nelle indicazioni generali.
      Il regime di vita attuale della grande maggioranza dei detenuti, che comporta la loro permanenza in cella per 20 ore al giorno, in condizioni di inerzia, è contro ogni regola di salute ed igiene e contro le esplicite previsioni della legge, anche nel suo testo vigente. Le modifiche apportate precisano ed articolano nuove regole, sottraendole alla possibilità di una realtà diversa e contraria, che oggi prevale.
      All'articolo 6 della proposta di legge la dimensione contenuta degli istituti - già l'articolo 5 del testo vigente disponeva che gli istituti dovevano accogliere «un numero non elevato di detenuti o internati» - è posta in relazione con la conoscenza e la presa in carico individualizzate chiaramente indispensabili perché le linee fondamentali della legge siano rispettate. Si prevede anche che gli istituti esistenti di dimensioni grandi o medio-grandi siano articolati in singole parti, ciascuna con una propria organizzazione, subordinata ad una direzione centrale per i soli aspetti generali. È sottolineato - al comma 4 - «il diritto dei detenuti e degli internati ad un regime di vita che distribuisca la giornata fra periodo notturno di pernottamento e periodo diurno di attività, in modo da evitare eventuali danni fisio-psichici da istituzionalizzazione».
      All'articolo 7 della proposta di legge si cura di ancorare la capienza delle singole camere di pernottamento e quella conseguente dell'istituto a criteri oggettivi, che sono individuati nei documenti in proposito degli organismi europei. Sono anche date indicazioni specifiche sulle caratteristiche delle camere di pernottamento, completate all'articolo 9, con le indicazioni relative ai servizi igienici. Sono recuperate alcune disposizioni del vigente regolamento di esecuzione della legge n. 354 del 1975, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 230 del 2000, che si ritiene utili garantire a livello di legge ordinaria. L'articolo 7 si conclude con la disposizione che indica il periodo massimo della chiusura in cella, prevedendone la misura finale di 10 ore, da raggiungere in quattro anni, imponendo da subito quella di 14 ore, da ridurre di un'ora all'anno. Ovviamente, si tratta di un limite massimo, che incoraggia la diffusione di misure minori del periodo di chiusura.
      All'articolo 8 della proposta di legge si sopprime l'obbligo sostanziale del «vestiario uniforme», ampiamente caduto in desuetudine, mentre si sottolinea l'obbligo dell'amministrazione di «vestire gli ignudi», per così dire, situazione tutt'altro che rara (vedi articolo 3 sulla diffusione delle situazioni di povertà in carcere).
      All'articolo 10 della proposta di legge si cerca di rendere più esplicite e vincolanti, quali diritti, le disposizioni in materia di qualità, varietà ed adeguatezza della alimentazione, introducendo, comunque, criteri di flessibilità sulle modalità di confezione e di consumo dei pasti. Si indica come soluzione organizzativa generale, per il confezionamento del vitto e i servizi connessi, il ricorso alla cooperazione sociale, ritenendo che la utilizzazione di appaltatori privati di questi servizi, aggravata dal sistema della aggiudicazione sulla base del ribasso d'asta, ha portato a risultati inaccettabili (diarie fra 1 e 2 euro per la fornitura del vitto per l'intera giornata: colazione, pranzo e cena). Sulla base di esperienze largamente diffuse in sistemi penitenziari stranieri e per semplificare l'acquisto a proprie spese di generi alimentari e di conforto previsto nell'articolo 9, comma 7, del testo vigente, si è inserita la utilizzazione di distributori automatici, funzionanti con schede prepagate.
      All'articolo 11 si sono date indicazioni anche sulle cose di cui è ammesso il possesso da parte dei detenuti e degli internati. Un articolo apposito chiarisce la piena ammissibilità del possesso di ciò che è necessario per soddisfare gli interessi artistici e culturali, nonché per la partecipazione alle attività trattamentali; è ammesso anche il possesso di computer portatili e di libri, per i quali si chiarisce che è vietata la scomposizione. Si rinvia al regolamento di attuazione

C. Modifiche al capo III.

      Si torna ancora alle indicazioni generali della parte iniziale: la trasformazione in diritti dei detenuti e degli internati degli obblighi posti dalla legge a carico della amministrazione penitenziaria.
      In questo quadro, all'articolo 18 della proposta di legge, si parte dal riconoscimento come diritto della osservazione e della predisposizione e successiva attuazione del programma di trattamento, ovviamente in presenza della disponibilità della persona interessata a collaborare in tutto questo (articolo 13 del testo attuale). Secondo una visione che è sembrata più aggiornata del sistema complessivo, sono curate alcune modifiche terminologiche: così l'«osservazione scientifica» diviene «osservazione multiprofessionale» e alla espressione «rieducazione» e derivate è parsa preferibile quella di «risocializzazione».
      Vi sono, poi, dopo il riconoscimento dei diritti connessi all'accesso ai singoli elementi del trattamento (articolo 15 del testo vigente), alcune previsioni modificative della normativa sugli stessi.
      Prima di entrare nell'esame di tali previsioni, si devono annotare, all'articolo 21 della proposta di legge, le modifiche all'articolo 16 del testo vigente, dedicato al regolamento di istituto. Al riguardo è essenziale una premessa: il regolamento di istituto non deve essere una forma di ratifica della realtà esistente, come, invece, viene generalmente considerato nella sua

D. Modifiche al capo IV.

      L'articolo 43 della proposta di legge modifica l'articolo 32 del testo attuale in vari punti. Introduce, intanto, un nuovo comma 1, che richiede la disponibilità, nella biblioteca dell'istituto, dell'ordinamento penitenziario, del regolamento di esecuzione dello stesso e del regolamento di istituto, nonché delle altre disposizioni in materia. Al comma 2 si prevede la consegna ai reclusi di un estratto delle norme essenziali di tali testi. Al comma 3 vi è il richiamo alle regole per i detenuti e gli internati, ma anche per la amministrazione penitenziaria. Il comma 4, pur confermando il testo vigente, secondo cui nessun detenuto o internato può avere mansioni di responsabilità, chiarisce che i detenuti e gli internati, «in relazione alle loro capacità possono collaborare alle attività interne». Infine, l'ultimo comma, richiamato l'obbligo di risarcimento del danno arrecato dai detenuti o internati ai beni della amministrazione, richiama anche la disposizione dell'ultimo comma del nuovo articolo 33, secondo cui contro l'esistenza e misura del danno, affermata dalla amministrazione, è dato reclamo al magistrato di sorveglianza ai sensi dell'articolo 46 della proposta di legge (articolo 35 del testo vigente).
      L'articolo 44 della proposta di legge, nel modificare l'articolo 33 del testo vigente, ne analizza anche altri aspetti posti in evidenza da questi anni di applicazione.
      Una prima modifica riguarda il numero 3) del vigente articolo 33, relativo all'isolamento giudiziario, per il quale non sono previsti, e vengono invece introdotti, limiti di durata per garantire il rispetto del diritto di difendersi dell'imputato detenuto. Il protrarsi dell'isolamento, nel testo normativo attuale, «fino a quando ciò sia ritenuto necessario dall'autorità giudiziaria», configura la possibilità di violare la libertà di determinarsi dell'imputato nelle proprie dichiarazioni. Si richiede, pertanto, che i tempi e le ragioni siano specificati nel provvedimento della autorità giudiziaria procedente e si stabilisce che tale provvedimento sia impugnabile come provvedimento sulla libertà personale.
      Sono introdotti quattro nuovi commi. Al comma 2, alcune indicazioni sulla sanzione dell'isolamento diurno (aggiunto a quello notturno), per i condannati all'ergastolo, fra le quali si inserisce anche quella della ammissibilità del rinvio della esecuzione, con gli stessi mezzi del rinvio della esecuzione delle pene e delle sanzioni sostitutive. Una particolare disposizione riguarda il tempo di attuazione della sanzione: la stessa deve essere la più tempestiva possibile e non può, comunque, essere attuata quando si è avviata la fase della fruizione dei benefìci penitenziari, a cominciare dai permessi di risocializzazione.
      Dopo avere ricordato, nei commi 3 e 4, il rinvio al regolamento di attuazione in merito alle modalità di attuazione dell'isolamento e la particolare attenzione che gli operatori devono riservare ai soggetti sottoposti allo stesso, nel comma 5 si sottolinea che, al di fuori dei casi specificati nella norma, non possono essere attuate forme diverse di isolamento, anche temporaneo, e si rafforza tale divieto con riferimento ad alcune situazioni in cui le prassi operative degli istituti realizzano situazioni di isolamento di fatto.
      È riscritto l'articolo 34 del testo vigente, che diviene l'articolo 45 della proposta di legge, dedicato alle perquisizioni.
      Una modifica, al comma 4, è operata in relazione alla sentenza costituzionale n. 526 del 2000 e alla motivazione della

Parte seconda. Relazione sul titolo II.

      Per la rilevanza e la autonomia delle materie trattate nei tre capi del titolo II conviene dividere la relazione con riferimento ai temi trattati negli stessi. Quindi, si riferirà in merito a:

          Sezione I - Le modifiche al capo I sulle misure alternative alla detenzione.

          Sezione II - Le modifiche al capo II in materia di esecuzione dei trattamenti penali diversi dalla pena detentiva, capo che presenta molte parti del tutto nuove.

          Sezione III - Le modifiche al capo III sulla magistratura di sorveglianza.

Sezione I. Le modifiche al capo I del titolo II sulle misure alternative alla detenzione.

Alcuni princìpi e finalità generali.

A. L'accesso alle misure alternative nella giurisprudenza costituzionale.

      Con le modifiche che si propongono si vuole favorire un più esteso ricorso alle misure alternative alla detenzione. Indubbiamente

B. Limitazione temporale delle preclusioni alle misure alternative.

      È parso che sia maturo il tempo per riesaminare la legislazione introdotta con il decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, che escludeva, salva la collaborazione alla giustizia ex articolo 58-ter della legge n. 354 del 1975, la ammissibilità alle misure alternative di condannati per gravi reati, generalmente riferibili alla criminalità organizzata. Non va dimenticato che, fin dalla introduzione di questa normativa, la Corte costituzionale aveva espresso riserve sulla stessa (sentenza n. 306 del 1993, n. 11 della motivazione in diritto): «Non si può non rilevare come la soluzione adottata, di inibire l'accesso alle misure alternative alla detenzione ai condannati per determinati gravi reati, abbia comportato una rilevante compressione delle finalità rieducative della pena. Ed infatti la tipizzazione per titoli di reato non appare consona ai princìpi di proporzione e di individualizzazione della pena che caratterizzano il trattamento penitenziario, mentre appare preoccupante la tendenza alla configurazione normativa di "tipi di autore", per i quali la rieducazione non sarebbe possibile o potrebbe non essere perseguita». La Corte, dopo avere osservato che solo la ammissibilità alla liberazione anticipata, introdotta dalla citata legge di conversione, salva la normativa dal rilievo di incostituzionalità, rileva che, nonostante questo, la finalità rieducativa «rimane compressa in misura rilevante per la preclusione assoluta di tutte le misure extramurarie, delle quali il legislatore ha riconosciuto l'utilità per il raggiungimento dell'obiettivo di risocializzazione».
      Sono passati dodici anni dalla introduzione di una normativa che aveva le caratteristiche della eccezionalità e undici dalle considerazioni della Corte costituzionale. Vi è un dato nuovo, rappresentato dalla legge 23 dicembre 2002, n. 279, che, nell'intervenire su quelle disposizioni, le ha modificate proprio con riferimento a due sentenze costituzionali, n. 357 del 1994 e n. 68 del 1995, inserendo nel testo dell'articolo 4-bis la citazione delle parti essenziali dei dispositivi di tali sentenze. Così che il terzo periodo del comma 1 dell'articolo 4-bis del testo vigente dispone: «I benefìci suddetti possono essere concessi ai detenuti o internati per uno dei delitti di cui al primo periodo del presente comma purché siano stati acquisiti elementi tali da escludere la attualità di collegamenti con la criminalità organizzata, terroristica o eversiva, altresì nei casi in cui la limitata partecipazione al fatto criminoso, accertata nella sentenza di condanna, ovvero l'integrale accertamento dei fatti e delle responsabilità operato con sentenza irrevocabile, rendono comunque impossibile un'utile collaborazione con la

C. La liberazione condizionale fuori del sistema delle preclusioni.

      Si è ritenuto di non estendere alla liberazione condizionale il regime di inammissibilità alle misure alternative (salva la collaborazione con la giustizia), ora ricordato. La liberazione condizionale è stata pensata negli anni, in sostanza, come una possibilità sempre presente, alla quale venivano posti limiti, che potevano essere estesi o ridotti, ma che era innaturale fare arrivare, sia pure in casi limitati, alla esclusione della ammissibilità. Al proposito si deve ricordare che la sentenza della Corte costituzionale n. 264 del 1974 affidò, fra l'altro, la legittimità costituzionale della pena dell'ergastolo alla previsione della liberazione condizionale: non fu l'unica ragione, ma una ragione fondamentale che ha dato «tenuta» a questa giurisprudenza costituzionale anche in seguito.
      Ma un altro rilievo va fatto. La liberazione condizionale è stata oggetto della normativa limitativa alla ammissibilità alle misure alternative solo con il decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, che prevedeva, in effetti, l'aumento a due terzi della pena espiata (evidentemente riferendosi al limite di pena espiata della metà indicato nel primo comma dell'articolo 176 del codice penale) quale limite di ammissibilità al beneficio, contenendo, poi, un richiamo al regime stabilito per le misure alterative: sempre, quindi, un regime di restrizione, ma non di esclusione della ammissibilità. Era chiaro, però, che il riferimento alla disciplina delle misure alternative non riguardava le condizioni di ammissibilità, ma solo gli accertamenti da operare per verificare la permanenza dei legami di aggregazione alle organizzazioni criminali. Invece, nel decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, che contiene la esclusione alla ammissibilità alle misure alternative per i reati più gravi, non si fa alcuna menzione della liberazione condizionale. Si creava un problema interpretativo: il rinvio alle disposizioni sulle misure alternative, contenuto nella norma della legislazione restrittiva del 1991 relativa alla liberazione condizionale, poteva valere, senza altro intervento normativo, anche per la legislazione restrittiva del 1992? In altre parole: il rinvio del 1991 era limitato alla normativa vigente in quel momento e tenuta presente in quel momento, o doveva acquisire un contenuto diverso se quella normativa cambiava? Non si dimentichi quello che si è già osservato: che, cioè, il rinvio operato nella normativa del 1991 riguardava un tema diverso da quello delle condizioni di ammissibilità e cioè le disposizioni relative agli accertamenti da operare per verificare la permanenza o meno dei legami con la criminalità organizzata. Comunque, la questione interpretativa è stata risolta prevalentemente nel senso di ritenere valido il rinvio anche alla liberazione condizionale della normativa di inammissibilità (salva la collaborazione con la giustizia) del 1992.
      Allora: se è vero, come è vero, che la ammissibilità alla liberazione condizionale, anche nel variare delle condizioni

D. Non sono riducibili i livelli di flessibilità.

      Nella presente proposta di legge ci si preoccupa di dare maggiore razionalità ed efficacia in determinati settori ai livelli di flessibilità nella esecuzione della pena ovvero ai livelli di ammissibilità alle misure alternative raggiunti dalla normativa vigente. Si interviene anche per non rendere definitive ed insuperabili le limitazioni alla ammissibilità alle misure alternative introdotte dalla legislazione di emergenza contro la criminalità organizzata: come accennato prima alla lettera B, dove si è ricordata la giurisprudenza costituzionale che ha contenuto la applicabilità delle limitazioni, avanzando, inoltre, in linea generale, specifiche riserve e perplessità.
      Non si adotta, invece, la linea di una riduzione dei livelli di flessibilità raggiunti, nella convinzione che le disposizioni che li prevedono siano maturate attraverso una riflessione ragionevole ed equa circa la concreta applicazione del sistema.
      Va chiarito che il problema centrale investe la misura alternativa dell'affidamento in prova al servizio sociale, ordinario e terapeutico. Di riflesso, il problema interessa anche le altre misure alternative, in particolare la detenzione domiciliare, che, come l'affidamento in prova, calcola la ammissibilità sulla base della pena ancora da espiare (e non come la semilibertà, per la quale rileva la quota parte della pena espiata). L'affidamento in prova, d'altronde, è la misura alternativa che presenta il rilievo di gran lunga maggiore nell'area delle misure alternative o, come anche la si chiama, area penale esterna. Nel 2003 gli affidamenti seguiti dai centri di servizio sociale per adulti sono stati 30.467 (23.584 ordinari + 6.883 terapeutici). Le detenzioni domiciliari sono state 13.914 (11.322 ordinarie + 2.592 provvisorie). Molto inferiore il numero delle semilibertà. Per la rilevanza qualitativa e quantitativa della misura è sull'affidamento in prova che si concentra la riflessione che segue.
      Si è detto, dunque, che si ritiene di non potere adottare una linea di riduzione dei livelli di ammissibilità alle misure alternative, con particolare riferimento all'affidamento in prova al servizio sociale. Si ritiene che la dimostrazione di quanto si è ora detto possa svilupparsi su tre punti, tre punti che sono stati problemi rilevanti, ma anche problemi superati. Tali punti sono i seguenti e vengono esaminati in questo ordine:

          D1: la possibilità di ammissione alle misure alternative senza procedere alla osservazione in istituto;

          D2: la esecuzione delle pene non superiori a tre anni o a quattro anni, se tossico o alcooldipendenti, solo dopo la sospensione della pena stessa e la occasione data al condannato di richiedere ed eventualmente ottenere una misura alternativa;

          D3: il criterio di computo della pena detentiva ammissibile riferito alla parte residua della stessa da eseguire in concreto.

      Esaminiamo questi tre punti, cui aggiungeremo, sub D4, una considerazione conclusiva.

      D1. La possibilità di procedere alla ammissione a misure alternative senza procedere ad osservazione in istituto o, come si dice, direttamente dalla libertà, trova il suo precedente in due previsioni della legge 10 ottobre 1986, n. 663 (legge Gozzini):

          il comma 6 dell'articolo 50 della legge n. 354 del 1975, non sopravvissuto a successive modifiche, che consentiva, per le pene dell'arresto e della reclusione non superiore a sei mesi, la ammissione alla semilibertà «prima dell'inizio della espiazione della pena se il condannato ha dimostrato la propria volontà di reinserimento nella vita sociale»;

          il comma 3 dell'articolo 47 della stessa legge, che disponeva: «L'affidamento in prova al servizio sociale può essere disposto senza procedere alla osservazione in istituto quando il condannato, dopo un periodo di custodia cautelare, ha goduto di un periodo di libertà serbando comportamento tale da consentire il giudizio di cui al precedente comma 2» (si trattava, in sintesi, del giudizio di «affidabilità» maturato attraverso la osservazione in istituto).

      Su questa seconda disposizione è intervenuta la Corte costituzionale che, con sentenza n. 569 del 1989, ha affermato la illegittimità costituzionale della stessa «nella parte in cui non prevede che, anche indipendentemente dalla detenzione per espiazione di pena o per custodia cautelare, il condannato possa essere ammesso all'affidamento in prova al servizio sociale se, in presenza delle altre condizioni, abbia serbato un comportamento tale da consentire il giudizio di cui al precedente comma 2 dello stesso articolo». Motiva la Corte che «infatti è irragionevole e privo di significato, in relazione alla finalità rieducativa della pena, escludere dall'affidamento in prova al servizio sociale chi non abbia subìto provvedimenti di custodia cautelare, tenuto conto che le misure cautelari coercitive possono essere applicate soltanto quando si procede per delitti per i quali la legge prevede la pena dell'ergastolo o della reclusione superiore nel massimo a tre anni, così che restano esclusi dall'affidamento in prova proprio gli autori dei reati più lievi».
      Allora: su questo primo punto di allargamento della ammissibilità alle misure alternative (e, quindi, dell'aumento del livello di flessibilità), punto concretamente rilevante, se è vero come è vero, che la ammissione delle misure alternative dalla libertà si aggira sul 70 per cento del totale, si deve prendere atto che la Corte costituzionale consente e approva la scelta operata dal legislatore ed anzi opera una rettifica in direzione di un ulteriore allargamento, escludendo non solo la necessità della osservazione in istituto, ma escludendo addirittura la esigenza di un preventivo e parziale periodo detentivo sofferto.
      Ma, nel difendere la scelta del legislatore, al di là dello specifico rilievo della Corte costituzionale, si possono menzionare anche le ragioni della stessa, risalenti agli interventi citati della legge n. 663 del 1986, che erano e sono ancora difficilmente contestabili. In sostanza, si voleva evitare che la esecuzione di una pena residua o anche la esecuzione della pena nella sua integrità, intervenendo a distanza di tempo dai reati commessi e, così, portando o riportando la persona in carcere, interrompesse un percorso di reinserimento sociale già compiuto dalla persona. Si noti che la conseguenza non era quella di non eseguire la pena, ma di eseguirla in un regime di misura alternativa: la condanna era eseguita in un regime diverso che consentiva il mantenimento del livello di inserimento raggiunto. È vero che veniva a mancare l'osservazione in istituto e, cioè, il normale strumento di valutazione per decidere sulla ricorrenza delle condizioni di merito alla concessione; ma è anche vero che avevamo una «osservazione sociale» in libertà significativa, alla quale si chiedeva esattamente lo stesso giudizio di affidabilità indicato nel comma 2 dell'articolo 47 della legge n. 354 del 1975 in esito alla osservazione in istituto. In sostanza, si assicurava, lo stesso livello di valutazione (se non migliore: in un mese o qualcosa di più in istituto non si poteva

      D2. Qui è in discussione una legge apposita, la legge 27 maggio 1998, n. 165, cosiddetta «legge Simeone-Fassone-Saraceni», che, attraverso la modifica dell'articolo 665 del codice di procedura penale, ha disposto, appunto, la temporanea sospensione della esecuzione delle pene non superiori a tre anni, o a quattro anni per i tossicodipendenti, accompagnata dall'avviso ai condannati della possibilità di avanzare, entro un termine breve, istanza di misura alternativa al tribunale di sorveglianza competente. La sospensione della esecuzione viene revocata se non viene proposta alcuna istanza nel termine o, se proposta, viene respinta.
      Questa normativa è stata introdotta per una manifesta esigenza di equità. In precedenza, ai sensi del comma 4 dell'articolo 47, ora modificato dalla stessa legge n. 165 del 1998, se l'istanza è «proposta prima dell'emissione o dell'esecuzione dell'ordine di carcerazione, è presentata al pubblico ministero o al pretore, il quale, se non osta il limite di pena di cui al comma 1, sospende l'emissione o la esecuzione fino alla decisione del tribunale di sorveglianza, al quale trasmette gli atti». Era chiaro che tale sistema poteva funzionare solo per coloro che sapevano muoversi nelle procedure esecutive per la esperienza maturata in precedenza o perché adeguatamente assistiti da un difensore (anche questo con esperienza adeguata). E va detto che, anche per questi soggetti, l'esito era tutt'altro che sicuro, in quanto molto dipendeva dai tempi, più o meno solleciti, della fase esecutiva.
      Esisteva, quindi, una possibilità per il condannato che doveva essere sottoposto ad esecuzione di una pena detentiva, possibilità che era rimessa però alla buona sorte, che premiava, come spesso accade, i più esperti (il che non garantisce affatto che si tratti dei migliori) o i più provvisti di risorse difensive. Il che era evidentemente iniquo. Su questo è intervenuta la legge n. 165 del 1998 stabilendo un punto di partenza uguale per tutti, nei termini che si sono indicati.
      In tale modo non si eliminavano le disuguaglianze sostanziali fra le persone condannate, particolarmente con riferimento alle risorse diseguali delle stesse in ordine alle possibilità e alle risorse di inserimento sociale, utili ad ottenere le misure alternative. A questo proposito, subito dopo la entrata in vigore della legge n. 165 del 1998, il dipartimento della amministrazione penitenziaria invitava, con una propria circolare, i centri di servizio sociale per adulti a organizzare, anche con l'aiuto del volontariato, sportelli informativi sulle modalità di redazione e di presentazione delle istanze di misure alternative e sulle strutture sociali che avrebbero potuto agevolare l'inserimento sociale (compreso quello lavorativo, ma non solo) e favorire la effettiva ammissione alla misura alternativa. Era questa una occasione, e in qualche misura lo è stata e resta, nella quale una legge dello Stato svolgeva la funzione prevista dal secondo comma dell'articolo 3 della Costituzione: di promuovere, cioè, la rimozione di disuguaglianze sostanziali e di stimolare l'inserimento sociale di fasce di persone che ne erano escluse.
      La legge in questione si preoccupava, comunque, di limitare la propria applicazione ai condannati per reati diversi da quelli previsti dall'articolo 4-bis del testo vigente.
      In conclusione, anche su questo secondo punto, non è giustificato un ritorno al sistema precedente, pur se è pacifico che il nuovo sistema deve funzionare meglio, evitando il protrarsi della sospensione

      D3. Il calcolo per la ammissibilità della pena detentiva alle misure alternative è fatto non sulla pena inflitta, ma su quella residua da eseguire in concreto. Questo problema è stato particolarmente dibattuto per l'affidamento in prova al servizio sociale, anche se con ricadute sulle altre misure.
      Ora, è vero che tale problema trova ormai la sua risposta normativa nella legge Simeone-Fassone-Saraceni, di cui si è parlato, ma, dato che il tema viene spesso riproposto, è utile un riesame anche di questo punto.
      Il percorso giurisprudenziale e legislativo, prima di arrivare alla legge ora ricordata, è stato lungo e le varie tappe dello stesso sono state percorse per rispondere, con motivazioni che sono state sempre razionali, ad esigenze crescenti di allargamento degli spazi di ammissibilità alle misure alternative. Si tratta, quindi, di decidere se abbandonare questo percorso e fare marcia indietro.
      Si possono riepilogare per accenni le tappe del percorso indicato. Entrata in vigore nel luglio 1976 la normativa sulle misure alternative del nuovo ordinamento penitenziario, emerse subito una giurisprudenza della stessa Corte di cassazione, secondo cui, per la individuazione della pena ai fini dell'affidamento in prova al servizio sociale, dovevano avere rilevanza le eventuali cause di estinzione della pena o in genere tutti i fatti giuridici che implicassero un ridimensionamento della pena medesima rispetto a quella irrogata (vedi Cassazione sezione II, 26 aprile 1977, Bertini; Cassazione sezione I, 2 dicembre 1977, Grassi; Cassazione sezione I, 17 gennaio 1978, De Cinque). D'altronde, anche l'argomento letterale, riferibile al termine «pena inflitta», era tutt'altro che certo sia per la stessa ambiguità del termine, sia perché si correlava strettamente al termine «pena da scontare», che era determinato in base alla pena da scontare in concreto, dedotte le parti di pena non più eseguibili. Va aggiunto che la questione era stata affrontata e risolta in questo senso negli anni precedenti per la liberazione condizionale (Cassazione sezioni unite 15 dicembre 1973, Borelli).
      Tale giurisprudenza era regolarmente applicata e valeva anche per le altre misure alternative fino a che, proprio presupponendo la giurisprudenza ora citata, non interveniva la sentenza costituzionale 11 luglio 1989, n. 386, nella quale si legge: «L'articolo 47, comma 1 (...) è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede, ai fini della ammissibilità dell'affidamento in prova al servizio sociale, che nel computo delle pene, ai fini della determinazione del limite dei tre anni, non si debba tenere conto anche delle pene espiate. Tale disposizione viola, infatti, gli articoli 3 e 27, terzo comma, Costituzione, tenuto conto che nel computo anzidetto non si tiene conto delle pene già estinte e, quindi, a maggior ragione, non si deve tenere conto, agli effetti dell'affidamento, di pene che, essendo state espiate, hanno consentito una più lunga osservazione del comportamento e hanno potuto anche conseguire, sia pure parzialmente, oltre agli effetti necessariamente retributivi, quegli effetti di rieducazione e di recupero sociale che attengono alla funzione di prevenzione speciale.»
      Dopo questa sentenza costituzionale cominciava un periodo di incertezza per le giurisdizioni di merito, dovuto a due motivi.
      Il primo era rappresentato dalla sentenza della Cassazione a sezioni unite, 26 aprile 1989, Russo, che, mentre la Corte costituzionale, con la sentenza ora citata e di poco successiva, considerava diritto vivente la giurisprudenza risalente alla entrata in vigore della legge n. 354 del 1975 (e addirittura confortata da giurisprudenza analoga per la liberazione condizionale, ancora precedente alla citata legge, comprendente anche decisioni della Cassazione a sezioni unite), cambiava improvvisamente indirizzo affermando che la espressione «pena inflitta» doveva essere

      D4. In esito a questa riflessione sul mantenimento del livello di flessibilità della esecuzione, è utile ricordare i risultati di una recentissima ricerca sui livelli di recidiva degli ammessi all'affidamento in prova al servizio sociale. La ricerca, denominata «Misura», è stata svolta dalla università di Firenze e dal provveditorato regionale della amministrazione penitenziaria della Toscana e dai centri di servizio sociale per adulti toscani.
      Va rilevato che si tratta di un intervento significativo e abbastanza nuovo, anche se avrebbe potuto essere effettuato da tempo per verificare se e quali vantaggi offrano le misure alternative rispetto alla esecuzione della pena in carcere.
      La ricerca ha portato a queste conclusioni. Su 152 casi di affidamenti, ordinari e terapeutici, eseguiti presso i centri di servizio sociale per adulti toscani, sono ricaduti nel reato, nei cinque anni successivi alla conclusione della prova, 34 soggetti, dei quali 28 tossicodipendenti e solo 6 estranei a tale condizione. La ricerca sinteticamente ha verificato:

          che la ricaduta nel reato, fatte le proporzioni fra gli affidati con problemi di tossicodipendenza (anche se in affidamento ordinario, che prevedeva, però, fra le prescrizioni, lo svolgimento di un programma terapeutico) e coloro senza tali problemi, oscilla fra il 27 per cento, per i primi, e il 12 per cento, per i secondi: quindi con l'esito positivo, della non ricaduta nel reato nei cinque anni successivi alla conclusione della prova, variante dal 73 per cento dei primi all'88 per cento dei secondi;

          che la grande maggioranza dei soggetti esaminati proveniva da lunghe storie di devianza penale (plurirecidivi), che il passaggio dalla misura alternativa ha interrotto nei casi di successo percentualmente elevati sopra indicati;

          che le statistiche fornite sulla ricaduta nel reato di coloro che espiano la pena in carcere (la ricerca non aveva, né poteva avere, un proprio campione di confronto, che avrebbe riguardato solo i

          che il problema più rilevante resta indubbiamente quello dell'intervento sulla tossicodipendenza, ancora molto limitato e da potenziare in ordine alla idoneità dei programmi terapeutici esterni e alla preparazione dell'adesione agli stessi degli interessati.

      La ricerca, comunque utile, è stata effettuata in tempi brevi e potrà essere sviluppata nelle dimensioni, negli approfondimenti e nei confronti. Ma la superiorità delle misure alternative rispetto alla esecuzione della pena in carcere nell'evitare la recidiva e, quindi, nel contenimento della devianza, sembra incontestabile.
      La conclusione deve essere questa: il sistema della flessibilità nella esecuzione della pena e delle misure alternative può essere migliorato e reso certamente più efficace. Sembra del tutto irragionevole pensare ad una sua restrizione.

Interventi specifici sulle misure alternative.

A. Premessa.

      Nei paragrafi successivi si farà riferimento agli interventi specifici su singole misure alternative, nonché su situazioni particolari, che richiedevano adeguamenti normativi.
      Così gli interventi sull'affidamento in prova per conservare allo stesso la caratteristica di misura che cerca il reinserimento sociale dell'interessato, affidata in modo esclusivo alla gestione del servizio sociale e al personale di questo. Così gli interventi sulle altre misure alternative e in particolare su semilibertà e liberazione condizionale, della seconda delle quali si cerca, attraverso modeste modifiche, l'attrazione nell'ambito delle misure alternative. La separazione da queste della liberazione condizionale sembra dovuta essenzialmente alla sua diversa storia normativa, non a ragioni di sistema, rappresentando proprio, nella giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 204 del 1974 e successive), la «apripista» di quel sistema. Oltre ad altri interventi relativi a singole disposizioni, si affronta un tema che è emerso nella casistica di questi anni, tema di vecchia data, ma che ha richiamato nuove attenzioni. È quello della esecuzione della pena a molta distanza di tempo dai fatti. Si è cercato di cogliere i vari aspetti di una tale situazione e di dare risposte al riguardo.
      Molte delle modifiche nascono anche dalle esperienze acquisite in un ormai lungo, anche se controverso, periodo applicativo. Non è male puntualizzare qui quali siano le ragioni di fondo di questi interventi. Le ragioni, in sintesi, riguardano la efficacia delle misure alternative, valutata in relazione a quella che è la loro finalizzazione: quella di sostenere il percorso riabilitativo del condannato in una fase decisiva della esecuzione della pena e di consentire che quel percorso faccia capo al suo effettivo reinserimento sociale. Se si vuole sottolineare questo punto è perché vi sono state, prevalentemente nella magistratura, compresa parte di quella di sorveglianza, più che tra gli operatori penitenziari, preoccupazioni sul rischio che le misure alternative vanificassero i caratteri essenziali della pena: erano, certamente, alternative a questa, ma dovevano restare, per così dire, «penose», mantenere una linea punitiva capace di dissuadere dal ritorno al reato.
      È un tema che può sconfinare facilmente nell'ideologico, mentre qualche precisazione può evitare questo rischio. La misura alternativa è ormai pacificamente riconosciuta come una modalità di esecuzione della pena (la più recente modifica della liberazione anticipata l'ha ammessa anche per i periodi di affidamento in prova al servizio sociale, cioè per la misura più ampia e pacificamente non detentiva). Ma questo non toglie che la struttura della misura alternativa è quella indicata dalla legge e che è stata la legge

B. Affidamento in prova al servizio sociale.

      L'articolo 57 della proposta di legge traduce in testo normativo le indicazioni della giurisprudenza costituzionale in materia. Su questo punto si è scritto diffusamente alla lettera A della parte generale di questa sezione («Alcuni princìpi e finalità generali»).
      All'articolo 58 della proposta di legge è riscritto in parte l'articolo 47 sull'affidamento in prova al servizio sociale.
      La modifica del comma 1 dell'articolo 47 non fa altro che aggiornare il testo alla nuova normativa intervenuta.
      La modifica al comma 3 dà praticabilità alla previsione generale contenuta nel testo vigente e chiarisce che, pur in presenza del regime di sospensione della esecuzione ex articolo 656 del codice di procedura penale, resta possibile il sistema precedente di proposizione della istanza di misura alternativa nella fase precedente alla esecuzione della pena e in prevenzione rispetto alla esecuzione della stessa. Si noti che il testo attuale del comma 3 è quello modificato proprio dalla legge 27 maggio 1998, n. 165 (legge Simeone-Fassone-Saraceni), per cui è indubbio che lo stesso conviva con il sistema ordinario di cui all'articolo 656 del codice di procedura penale introdotto con la stessa legge. La portata pratica del comma 3 è di consentire, come in precedenza, la proposizione di istanza prevenendo la esecuzione nei casi in cui l'articolo 656 non è applicabile: cioè quelli di cui al comma 1 dell'articolo 79 di questa proposta di legge (già 4-bis), ultimo periodo. Tale inapplicabilità, infatti, è prevista solo nel nuovo testo dell'articolo 656, ma non è in alcun modo prevista nel testo dell'articolo 47, modificato dalla legge 27 maggio 1998, n. 165, citata. Premesse queste considerazioni, occorreva, però, chiarire le modalità di proposizione della istanza: e così è stato fatto.
      La modifica del comma 5 allinea il testo normativo alla prassi generale di previsione delle prescrizioni nella stessa ordinanza di ammissione.
      La modifica del comma 7 riporta la previsione normativa entro limiti che non si prestino a generalizzare l'onere del risarcimento del danno, cui condizionare la esecuzione della misura, onere che la norma non introduce affatto (ciò che è chiarito anche dalla giurisprudenza della Corte di cassazione). Si tratta di non inserire prescrizioni che gravino sul piano

C. L'affidamento in prova in situazioni particolari.

      Seguono due nuovi articoli, 59 e 60 della proposta di legge, che intervengono su situazioni che sono particolari o per le caratteristiche delle persone cui si riferiscono o per la situazione oggettiva in cui gli interessati si trovano.
      L'articolo 59 concerne le persone che si trovano in condizioni di disagio psichico o sociale.
      Come si vedrà più avanti, ma come si è accennato anche nelle pagine introduttive, la presente proposta di legge vuole soprattutto intervenire su quella vasta area della popolazione penitenziaria che è stata chiamata detenzione sociale. Rappresenta circa i due terzi dei reclusi e della stessa fanno parte tossico e alcooldipendenti, immigrati e, in minore, ma significativa misura, persone con disagio psichico e sociale. Questa ultima parte interessa le persone con problemi psichiatrici, che non hanno situazioni stabili di vita, e le persone che hanno perduto o non hanno mai avuto una radicazione sociale, come i cosiddetti «barboni». È facile per costoro incorrere in situazioni conflittuali rispetto alle regole. È parso ragionevole, in considerazione della modesta rilevanza penale delle condotte di cui normalmente rispondono e del loro bisogno essenziale di interventi di aiuto sanitario e sociale, che si preveda per loro una misura particolare di affidamento in prova, analoga a quella già prevista dall'articolo 47-bis ed ora dall'articolo 94 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, misura che, come nel caso ora ricordato, utilizza lo strumento giuridico alternativo per ancorare il soggetto ad un rapporto significativo di aiuto con i servizi pubblici o le associazioni di accoglienza private.
      All'articolo 60 della proposta di legge è, invece, affrontato un problema che sta diventando sempre più rilevante e di cui pare opportuno tracciare le linee di una definizione, probabilmente provvisoria, ma tale da avvicinare la soluzione definitiva. Il problema è quello dello spostamento fuori dal territorio italiano della persona affidata in relazione a specifiche e significative esigenze: se ne è già preso atto in sede di permessi di socializzazione.
      Le situazioni che si prospettano sono di due tipi.
      La prima presuppone (ai commi 1, 2 e 3) una semplice uscita temporanea dal territorio italiano, che può anche ripetersi con una certa periodicità, come nel caso di chi lavori in una impresa di trasporti, che effettua anche servizi all'estero, o di chi svolga cicli di cure all'estero o di chi, ancora, debba svolgere un periodo limitato di studio in una facoltà universitaria estera o di chi, infine, abbia particolari esigenze di famiglia che richiedano la sua presenza all'estero. Questa situazione aveva già avuto soluzioni positive da parte di magistrati di sorveglianza italiani, ma le stesse erano abbastanza isolate e poco condivise. È parso che si potessero dichiarare esplicitamente legittime tali situazioni, anche al fine di non compromettere possibilità di lavoro o altre possibilità personali, che non c'era alcuna ragione di negare. La norma prevede come possa essere seguito e controllato il soggetto all'estero. Questo implicherà rapporti diretti fra organi italiani e stranieri, che dovrebbero però apparire sempre più possibili, se non addirittura ordinari, nel procedere dei rapporti fra i singoli Stati dell'Unione europea.
      La seconda situazione è invece quella della esecuzione della intera misura alternativa all'estero, sia pure nell'ambito di uno degli Stati appartenenti all'Unione europea. Si è partiti dalla considerazione della scarsa efficacia e della discutibile applicabilità di convenzioni internazionali,

D. Le modifiche della detenzione domiciliare.

      All'articolo 61 della proposta di legge si sono apportate alcune modifiche all'articolo 47-ter del testo vigente.
      Una prima modifica è stata apportata ad uno dei casi previsti dal primo comma, alla lettera d), sopprimendo le parole «se inabile anche parzialmente», così che la disposizione vale per tutti coloro di età superiore a sessanta anni. Ha indotto a una tale modifica: da un lato, la evanescenza del termine di «inabilità anche parziale», che si prestava ad applicazioni molto discrezionali; dall'altro, il rilievo che, comunque, l'età avanzata della persona giustificasse l'agevolazione normativa.
      La seconda modifica è rappresentata dalla riscrittura del comma 5. È parso riduttivo il semplice rinvio all'articolo 284 del codice di procedura penale, relativo agli arresti domiciliari, dettato in materia di custodia cautelare, mentre qui siamo in presenza di una misura alternativa alla detenzione, che non è concessa automaticamente, ma è subordinata ad accertamenti sulla persona e sulla sua situazione. Di qui la previsione di un provvedimento che regoli le modalità di svolgimento della misura alternativa, tenendo conto degli elementi rilevanti della situazione del soggetto. Anche le disposizioni relative agli interventi di servizio sociale (che sono di solo aiuto e non di controllo, svolto, questo, dalla autorità di polizia) sarà opportuno che siano precisate.
      Al comma 9 è stata aggiunta una proposizione finale, che circostanzia la condotta di evasione, escludendo possibili applicazioni eccessivamente fiscali e fonti di trattamenti diseguali per le condizioni abitative diseguali delle persone che fruiscono della misura.
      Al comma 10 si chiarisce, come già fatto per i permessi, che la valutazione del giustificato motivo del ritardo è operata dal magistrato di sorveglianza, cioè dal giudice che segue la esecuzione della misura e decide e modifica le prescrizioni.
      Al comma 11, inoltre, si dà atto della sentenza costituzionale n. 173 del 1997, che ha dichiarato incostituzionale il vigente comma 10 nella parte in cui fa derivare automaticamente la sospensione della detenzione domiciliare dalla presentazione di una denuncia per il reato di evasione.
      Infine, si sopprime l'ultimo comma del testo vigente, che risponde a criteri di automatismo non molto lontani da quelli censurati costituzionalmente nel comma 10. Si noti che le ragioni di revoca possono essere le più diverse e che un'altra misura alternativa può essere più adeguata al caso specifico di quanto non sia stata quella in questione - comma 1-bis del testo vigente - per la quale può essere mancata la ricerca di un serio progetto di inserimento esterno, che si può, invece, riproporre attraverso una misura diversa.

E. Le misure alternative fra detenzione domiciliare e semilibertà: articoli 47-quater, 47-quinquies e 47-sexies del testo vigente.

      Per le misure alternative di cui agli articoli 47-quater, 47-quinquies e 47-sexies del testo vigente, che assumono i numeri 62, 63 e 64 nella presente proposta di legge, si sono operati gli interventi che seguono.
      Nell'articolo 47-quater del testo vigente, che assume il numero 62, il comma 8 va modificato nel senso che la disciplina integrativa non va trovata nel solo articolo 47-ter - articolo 61 della proposta di legge - ma anche nell'articolo 47 - articolo 58 della proposta di legge - a seconda di quale delle due misure sia stata scelta nel singolo caso. Il comma 1 dell'articolo 47-quater del testo vigente prevede, infatti, che si possa scegliere fra l'affidamento in prova e la detenzione domiciliare, misure alternative con strutture assai diverse: la prima non prevede la evasione, prevista invece per la seconda; la prima prevede una valutazione finale di positività o meno della prova, mentre la seconda non prevede alcuna valutazione alla sua conclusione; e così via. In relazione a queste profonde diversità di struttura, la disciplina integrativa andrà ricercata nella norma relativa alla misura alternativa concessa. Il comma 8 è quindi modificato in tale senso.
      Si è anche operata una integrazione del comma 10, chiarendo in quale modo si possa applicare la norma agli internati con misura di sicurezza detentiva.
      È modificato anche l'articolo 47-quinquies del testo vigente, che assume il numero 63.
      Una prima modifica riguarda l'inserimento del comma 2, che richiama la esigenza di creare le condizioni per l'inserimento esterno della interessata, attraverso l'intervento degli operatori penitenziari al fine di favorire sia le risorse della famiglia che quelle dei servizi socio-assistenziali del territorio. È vero che il testo vigente già prevede questi interventi, ma nella parte che riguarda la esecuzione della misura, mentre il nuovo comma 2 concerne la preparazione e la definizione del progetto all'esterno, che deve presentare garanzie di efficacia e concretezza.
      Una ulteriore modifica si realizza al comma 4 attraverso il rinvio al comma 5 dell'articolo che regola la detenzione domiciliare come misura alternativa autonoma dalla dipendenza dalle regole degli arresti domiciliari, cui fa riferimento il testo vigente.

F. La semilibertà e la progressione del trattamento in tale misura.

      Non si modificano gli articoli 48 e 65 del testo vigente. Per la normativa generale sulla semilibertà, si opera soltanto una precisazione (dovuta) all'articolo 50 del testo vigente - 66 della proposta di legge - richiamando e rendendo esplicita una disposizione normativa, che rischia di essere dimenticata. Come già rilevato per il lavoro all'esterno e per i permessi premio, l'ampliamento dei periodi detentivi che devono essere espiati per la ammissione ai benefìci concerne soltanto i delitti previsti dal comma 1 dell'articolo 4-bis del testo vigente, commessi dopo la data di entrata in vigore del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203: questo secondo la esplicita disposizione della stessa legge di conversione.
      L'esperienza della esecuzione della misura alternativa della semilibertà nel corso di questi anni dimostra l'opportunità di intervenire su alcuni aspetti della misura.
      A questo è dedicato il nuovo articolo 67.
      Un primo aspetto riguarda le difficoltà che si producono nella esecuzione per tempi prolungati di tale misura. Pur con il temperamento di licenze e di permessi, vi è il rischio di una sclerosi nelle relazioni familiari e con l'ambiente e, per altro verso, di un progressivo adattamento, in qualche misura distorsivo, del vivere, nella stessa giornata e per periodi prolungati, due condizioni profondamente diverse:

G. La «nuova» liberazione condizionale.

      L'articolato interviene, con gli articoli 72 e 73, sulla liberazione condizionale, materia già trattata dagli articoli 176 e 177 del codice penale (dei quali si prevede, nell'ultimo articolo della proposta di legge, l'abrogazione).
      È parso logico prendere atto dello stretto legame che unisce la liberazione condizionale alle misure alternative. È vero che la creazione della prima precede quella del sistema delle misure alternative, essendo prevista dallo stesso codice penale del 1930. È vero inoltre che il codice penale aveva pensato tale strumento come una sorta di surrogato della grazia, legato a condizioni di ammissibilità e di merito specifiche, rimesso alla decisione del Ministro di grazia e giustizia. Ma non si può contestare che la storia moderna della liberazione condizionale si svolge accanto e insieme a quella delle misure alternative, tanto che manca un argomento forte per negare che la stessa sia una misura alternativa. E, per vero, vi sono argomenti decisivi per ritenere che sia proprio una misura alternativa.
      Intanto, la vicenda del riconoscimento costituzionale del sistema della flessibilità della pena passa proprio attraverso la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 1974, che riguardava, appunto, la liberazione condizionale. E su quella sentenza si innesta la giurisprudenza costituzionale successiva, nei secondi anni ottanta e negli anni novanta e sino ad oggi, nella quale le decisioni sulla liberazione condizionale seguono e si sovrappongono a quelle sulle misure alternative: vedi le sentenze n. 343 del 1987, sugli effetti della revoca dell'affidamento in prova al servizio sociale, e n. 282 del 1989, sugli effetti della revoca della liberazione condizionale, nelle quali, con argomenti ed esiti del tutto analoghi, la Corte approfondisce natura e struttura delle misure alternative, comprendendo la liberazione condizionale nello stesso discorso.
      Ma vi è stata, poi, la evoluzione normativa, nata sempre dalla sentenza n. 204 del 1974, con la attribuzione della competenza a decidere ad un organo giurisdizionale: prima alla corte di appello (legge 12 febbraio 1975, n. 6) e poi inevitabilmente al tribunale di sorveglianza.
      Si tratta, pertanto, di prendere atto di questo processo di trasformazione della liberazione condizionale in misura alternativa e di svilupparlo sotto tre profili: la struttura, il regime e la gestione che ne risultano e le condizioni di ammissibilità e di merito.
      La struttura degli articoli vigenti del codice penale. Si legge nel primo comma

          con riferimento alla sentenza n. 282 del 1989, si chiarisce che, a seguito della revoca della misura, la pena ancora da espiare viene rideterminata dal tribunale di sorveglianza secondo i criteri stabiliti dalla stessa sentenza della Corte costituzionale;

          con riferimento alla sentenza n. 161 del 1997, si sopprime l'ultimo periodo del primo comma dell'articolo 177 vigente del codice penale che vietava una nuova concessione della liberazione condizionale dopo la revoca. Tale sentenza è stata enunciata per i condannati alla pena dell'ergastolo, ma, secondo un criterio di

          con riferimento alla sentenza n. 418 del 1998, viene riscritta la parte del vigente articolo 177 che indicava i casi di revoca della liberazione. Per la sentenza della Corte costituzionale non basta la condanna per un delitto o una contravvenzione della stessa indole (commessi nel corso della misura), ma occorre valutare se la condotta del soggetto, in relazione alla condanna subita, appare incompatibile con il mantenimento del beneficio. Nell'operare la modifica della norma inserendo tale principio si è applicato lo stesso anche all'altra causa di revoca della liberazione condizionale, cioè la violazione delle prescrizioni stabilite nel provvedimento di concessione della misura: anche queste, per determinare la revoca, devono essere incompatibili con il mantenimento del beneficio. Il che non fa che confermare la giurisprudenza in materia.

      La nuova disciplina della liberazione condizionale viene inserita agli articoli 72 e 73, che riscrivono, subito dopo la semilibertà e la progressione nella stessa, la materia già trattata dagli articoli 176 e 177 del codice penale. Si ritiene, appunto, che la conclusione più logica sia quella di togliere la disciplina della liberazione condizionale dal codice penale e inserirla nell'ordinamento penitenziario, nella parte delle misure alternative, cui appartiene ormai ad ogni effetto.
      Le parti essenziali degli articoli 72 e 73 sono già state indicate e motivate qui sopra. Si aggiungono alcune precisazioni.
      Come si è operato per l'affidamento in prova, si sono evidenziati tutti gli effetti che si ricollegano alla declaratoria di estinzione della pena, pronunciata a seguito dell'esito positivo della liberazione condizionale: si veda il nuovo testo dell'articolo 73. Come si è detto per l'affidamento in prova, le ragioni del chiarimento modificativo della normativa in questione vengono dettagliatamente riportate più avanti, nella parte successiva di questa relazione, concernente la esecuzione dei trattamenti penali diversi dalla pena detentiva.
      Sempre in analogia all'affidamento in prova si è prevista la concedibilità della liberazione anticipata anche per i periodi di liberazione condizionale. Come è noto, tale possibilità è stata introdotta per l'affidamento in prova con la legge 19 dicembre 2002, n. 277, che ha inserito il comma 12-bis nell'articolo 47 della legge n. 354 del 1975. Sembra del tutto ingiustificata una previsione diversa per la liberazione condizionale. Il problema concettuale è identico: si vuole dare atto che anche i periodi di misura alternativa, pur se fuori di un regime detentivo, si configurano come esecuzione della pena e sono suscettibili, quindi, di applicazione dell'articolo 54 del testo vigente. Questa considerazione non può non valere anche per la liberazione condizionale.
      All'articolo 77 della proposta di legge è risolto un problema interpretativo, che, nella prassi della magistratura di sorveglianza, era risolto in modo diverso nelle varie sedi territoriali: se gli articoli 51-bis e 51-ter della legge n. 354 del 1975 siano applicabili anche nel corso della esecuzione della liberazione condizionale, per la quale manca un rinvio espresso di applicazione. Se, quindi, in presenza di aspetti problematici di merito e di modifica della posizione giuridica circa l'andamento della liberazione condizionale, possano essere adottati i provvedimenti di sospensione provvisoria e urgente del magistrato di sorveglianza, funzionali alle successive decisioni del tribunale di sorveglianza di revoca o meno della stessa misura. Vi sono uffici nei quali tali applicazioni avvengono, ma secondo una interpretazione molto dubbia. La estensione esplicita, introdotta con il citato articolo 77, sembra molto opportuna, perché il problema esiste ed è molto serio: il sistema delle misure alternative regge ed è efficace se vi è la possibilità di interventi immediati quando le cose non vanno bene. Spesso, per tale via, oltre a interrompere le misure che vanno chiaramente male, si riesce, talvolta, ad evitare il deteriorarsi di situazioni incerte

H. Rapporti fra misure alternative e altri interventi penali o amministrativi.

      L'articolo 74 della proposta di legge affronta e cerca di risolvere un tema che pone spesso problemi applicativi, particolarmente con riferimento al comma 2 dell'articolo 298 del codice di procedura penale: i problemi sono quelli del rapporto fra le misure alternative e altri interventi variamente limitativi della libertà delle persone. Alla base della risposta del comma 1 deve stare il fatto che le misure alternative concretano la esecuzione della pena: le misure di sicurezza non possono, pertanto, essere eseguite e così le misure di prevenzione, ivi compresa quella della cosiddetta «diffida», che spesso crea difficoltà alla esecuzione delle misure alternative in determinati luoghi.
      Nel comma 2 si dà atto delle conseguenze della conclusione positiva, con la estinzione della pena, delle due misure alternative dell'affidamento in prova e della liberazione condizionale. Richiamati, per le due misure, gli effetti indicati nel comma 13 dell'articolo 58 e nel comma 3 dell'articolo 73 e ricordata, fra tali effetti, la revoca delle misure di sicurezza, si dà atto delle conseguenze che tale revoca ha sulle misure di prevenzione, compresa quella della diffida. Se per le misure di prevenzione la applicazione delle misure di sicurezza ha come effetto la cessazione delle prime (articolo 10 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423), la revoca delle seconde deve avere, a maggiore ragione, l'effetto del venire meno delle stesse. Infatti se la applicazione delle misure di sicurezza significa che esiste uno strumento specifico di prevenzione della pericolosità sociale, basato su precise indicazioni della legge penale, e a questo si ricollega il venire meno di uno strumento generale di prevenzione, basato su sole indicazioni di polizia, la revoca delle misure di sicurezza significa la cessazione della pericolosità sociale e impone il venire meno di tutte le misure di contrasto della stessa.
      Nel comma 3 si richiamano, per le altre misure alternative, gli effetti indicati nell'articolo 679 del codice di procedura penale, come sostituito dalla proposta di legge, molto più ridotti rispetto a quelli previsti al comma 2.
      Al comma 4 si affronta e si regola il problema della compatibilità delle misure alternative con la custodia cautelare in regime di arresti domiciliari, dando la soluzione che è propria della prassi di alcuni uffici di sorveglianza. Si rimanda al testo della norma.
      Infine, al comma 5, si precisa che le disposizioni dell'articolo relative all'affidamento in prova ordinario valgono anche per l'affidamento in prova in casi particolari.
      Il comma 6 abroga il comma 2 dell'articolo 298 del codice di procedura penale, all'origine dei problemi interpretativi.

I. La revisione della liberazione anticipata.

      Si è ritenuto che meritasse una revisione anche la misura, non propriamente alternativa alla detenzione, della liberazione anticipata. Ciò è stato fatto all'articolo 78 della presente proposta di legge. Dopo l'aumento, da venti a quarantacinque giorni a semestre, apportato dalla legge 10 ottobre 1986, n. 663 (legge Gozzini), si erano affacciate, in progetti di legge parlamentari, ipotesi di ulteriori aumenti. Ciò era accaduto anche nei progetti di legge che hanno portato all'emanazione della legge 19 dicembre 2002, n. 277, nei quali era apparsa, per essere, poi, abbandonata, anche una liberazione anticipata «in casi particolari», che prevedeva una riduzione di sessanta giorni a semestre a favore di coloro che si fossero distinti, con specifiche condotte, nella partecipazione all'opera di rieducazione, sulla quale si basa il beneficio in questione. Nella presente proposta di legge si è optato per una soluzione che si muove nello stesso senso, ma inserisce la flessibilità nella stessa misura del beneficio. La riduzione è indicata,

L. La sostituzione dell'articolo 4-bis: l'articolo 79 della proposta di legge.

      Il punto essenziale dell'intervento sull'articolo 4-bis del testo vigente - ora articolo 79 della proposta di legge - è trattato alla lettera A della prima parte di questa sezione («Alcuni princìpi e finalità generali»). Si tratta di un intervento sulle preclusioni alla ammissione ai benefìci, salva la collaborazione alla giustizia, stabilite per i reati più gravi.
      Vi sono, però, alcuni ulteriori interventi che si devono ricordare.
      Il primo intervento è rappresentato da un chiarimento interpretativo. Sono compresi fra i reati che comportano le preclusioni ricordate i «delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dallo stesso articolo 416-bis del codice penale ovvero al fine di agevolare l'attività delle associazioni in esso previste». Si è voluto chiarire che tali delitti devono concorrere con il delitto di cui all'articolo 416-bis. Altrimenti poteva sorgere, come è sorta, la interpretazione che tale concorso non fosse necessario e veniva, però, meno un reale aggancio oggettivo alla aggregazione mafiosa e si rischiava di adottare un criterio troppo discrezionale per la valutazione di condotte genericamente considerate mafiose. Alla discrezionalità di tale valutazione si ricollegava l'effetto, troppo pesante, della preclusione ai benefìci penitenziari.
      Il secondo intervento riguarda la formulazione dell'oggetto degli accertamenti richiesti agli organi di sicurezza e di polizia. Tale oggetto viene indicato in modo diverso nel terzo e nel quarto periodo del comma 1 della norma in questione. La sostanza degli accertamenti richiesti è la stessa: si vuole sapere se vi siano o meno legami degli interessati con la criminalità organizzata, solo che, nel terzo periodo, si inserisce l'accertamento in modo negativo - che, cioè, vi siano elementi negativi su collegamenti attuali - mentre, nel quarto periodo, l'accertamento è posto in modo positivo - che, cioè, vi siano elementi tali da fare ritenere la sussistenza dei collegamenti, senza fare, peraltro, riferimento alla attualità di tali elementi, ricordata invece nel periodo precedente. Si ritiene che differenze così sottili non garantiscano in alcun modo un maggiore approfondimento delle situazioni, che, inevitabilmente, dovrebbe essere più accurato quando si sia in presenza dei reati maggiori. Ciò che sarebbe essenziale, in effetti, sarebbe un migliore livello di conoscenza, acquisito attraverso una costante monitorizzazione dei fenomeni criminali e dei partecipanti agli stessi. Va aggiunto che, nel quarto periodo, si è aggiunto il riferimento alla «attualità» dei collegamenti da accertare o meno, che è indubbiamente essenziale (tanto che viene puntualmente indicato nel terzo periodo)

M. Altri interventi modificativi.

      Le ultime annotazioni sulle modifiche a questo capo I del titolo II riguardano alcune norme distribuite tra altri punti, sempre attinenti alle misure alternative.
      All'articolo 71 della proposta di legge una prima modifica riguarda l'articolo 53-bis del testo vigente. Al comma 2 si dà atto dell'intervento operato con la sentenza della Corte costituzionale n. 53 del 1993, che prevede una giurisdizionalizzazione più completa del reclamo al tribunale di sorveglianza, previsto dal comma predetto. Seguendo le indicazioni della sentenza costituzionale citata, la decisione deve avvenire con la procedura ordinaria di cui agli articoli 666 e 678 del codice di procedura penale, come modificato dalla proposta di legge.
      Un altro intervento modificativo riguarda l'articolo 58-quater, che mantiene la rubrica «Divieto di concessione di benefìci», ma è riscritto, in parte per chiarificazione e in parte per ridimensionamento degli automatismi che contiene. Nel presente articolato assume il numero 81.
      Il primo intervento concerne il campo di applicazione. Si è sottolineato che lo stesso riguarda i detenuti per i delitti di cui all'articolo 4-bis vigente, ora articolo 79, non quelli per altri reati. Parrebbe che questo sia il senso della norma, confermato sia dal rinvio del comma 2 al comma 1 dell'articolo 79 e dall'esplicito riferimento allo stesso campo di applicazione nel comma 5. Va detto che, per i reati minori e particolarmente per quelli di tossicodipendenti, un blocco dei benefìci di questa entità renderebbe difficile lo svilupparsi di percorsi riabilitativi abbastanza tormentati, frequenti in tali casi.
      Il secondo intervento introduce temperamenti a tale blocco per i casi di minore gravità.
      Il terzo intervento chiarisce che la commissione di un ulteriore reato è rilevante anche se oggetto di sentenza emessa a seguito di patteggiamento. Nonostante la equiparazione della normativa ad una sentenza di condanna, la giurisprudenza si è mossa in senso contrario. Non pare che la scelta processuale, rimessa all'accortezza delle difese, possa influire sulla valutazione penitenziaria.
      Infine, si è lasciato alla discrezionalità della magistratura di sorveglianza la decisione sulla operatività della normativa degli ultimi tre commi del testo vigente, nel caso di procedimento pendente per la commissione di un nuovo reato.
      La decisione sarà rimessa ad una valutazione dei dati processuali acquisibili da parte della magistratura di sorveglianza competente, che potrà sospendere il proprio giudizio fino alla pronuncia della sentenza definitiva o anche accogliere la istanza, con riserva di riesame all'esito del procedimento. .
      Si è ritenuto inevitabile che questa disciplina si applichi anche nei confronti di chi fruisce di liberazione condizionale. L'inserimento di questa fra le misure alternative non può non avere tale conseguenza.
      All'articolo 85 della proposta di legge è operata una modifica abbastanza profonda dell'articolo 56 del testo vigente, che concerne la remissione del debito. Anche se resta ferma la collocazione della norma in tale capo, è più conveniente esaminare le ragioni delle modifiche al capo successivo, dedicato appunto alla riflessione e

N. Il distacco temporale fra i reati e la esecuzione della pena.

      L'esperienza di questi anni (quasi trenta) di misure alternative ha dimostrato il rilievo dello stacco temporale fra reato ed esecuzione della pena. Su questo tema hanno anche interferito gli anomali tempi dei nostri processi, ora abbastanza rivoluzionati dalla normativa sui procedimenti speciali, fortemente condizionata, però, dall'efficacia delle difese, pertanto con una notevole componente di diseguaglianza.
      Si può, comunque, osservare che i lunghi tempi processuali, che erano e sono in parte rimasti la regola, spostano il momento della esecuzione della pena inflitta a un tempo abbastanza lontano da quello in cui il reato è stato commesso. Questo potrà giocare un ruolo favorevole al condannato, quando si dovrà parlare di benefìci penitenziari, sia perché la lontananza dal fatto ne smorza echi e reazioni, sia perché il periodo intercorrente fra reato ed esecuzione della pena può fare emergere dati positivi sul recupero sociale nel frattempo messo in opera spontaneamente dalla persona interessata. Per converso, la riduzione dei tempi processuali, che pure dovrebbe essere auspicabile e che resta oggi abbastanza casuale, determina una situazione opposta: la vicinanza al reato conserva attualità alle dinamiche che si sono espresse e che possono ancora sopravvivere allo stesso.
      Teniamo presente che la prima e più frequente situazione (distanza della esecuzione della pena dalla commissione del reato) ha di fatto consigliato, nella legge 10 ottobre 1986, n. 663 (legge Gozzini) le disposizioni di cui al comma 3 dell'articolo 47 del testo vigente e al comma 6 dell'articolo 50, oggi trasformato dalle modifiche successive. E in seguito il tutto è confluito nella estensione operata dalla legge 27 maggio 1998, n. 165 (legge Simeone-Fassone-Saraceni). Se è vero che questo ultimo e generale regime riguarda la esecuzione di tutte le pene, anche quelle eseguibili a breve distanza di tempo dai reati, nei fatti questa normativa (particolarmente quella iniziale della legge Gozzini) è nata quando e perché il dato ordinario era quello dei lunghi tempi processuali e del distacco temporale rilevante fra tempo del reato e tempo della esecuzione.
      Questa riflessione si muove su una situazione ordinaria: si potrebbe parlare di una situazione fisiologica, se non si dovesse ammettere che i tempi dei nostri processi sono manifestamente patologici. La riflessione manifesta, comunque, il rilievo effettivo che ha il tempo intermedio fra reato ed esecuzione della pena. Senonché, anche questa situazione ordinaria può diventare straordinaria quando il tempo diventa troppo grande e questo per due motivi.
      Il primo motivo è che i fatti, quando il tempo trascorso è troppo elevato, perdono qualunque attualità, risultano superati dalla evoluzione di un percorso di vita, che può essere ormai completamente staccato da quei fatti e da quei tempi.
      E il secondo motivo è legato al primo: la esecuzione dopo molto tempo dal reato perde legittimazione, può ragionevolmente non essere compresa dal condannato, può essere dannosa per un percorso di inclusione sociale che ormai si è svolto e concluso. Di fatto scompare l'ottica riabilitativa e si conserva soltanto quella punitiva.
      Da qui le modifiche che si propongono, che agiscono su due piani:

          a) il primo: intervenire sulle anomalie del sistema esecutivo penale che producono esecuzioni di pena per fatti risalenti molto indietro nel tempo;

          b) il secondo: recuperare il sistema delle misure alternative per contenere gli effetti del distacco temporale in questione quando è eccessivo, attraverso l'adattamento del sistema stesso alle situazioni eccezionali in questione.

N1. L'intervento per evitare la eccessiva tardività della esecuzione rispetto al tempo del reato.

      L' intervento sul primo piano agisce in due direzioni ed è trattato nell'articolo 82.
      La prima direzione consiste nella abrogazione dell'ultimo comma dell'articolo 172 del codice penale, che dispone che la prescrizione della pena o, meglio, la estinzione delle pene della reclusione e della multa per decorso del tempo, «non ha luogo se si tratta di recidivi, nei casi preveduti dai capoversi dell'articolo 99 o di delinquenti abituali, professionali o per tendenza; ovvero se il condannato, durante il tempo necessario per l'estinzione della pena, riporta una condanna alla reclusione per un delitto della stessa indole». Analogamente si modifica il primo comma dell'articolo 173 del codice penale, che dispone che il termine per la estinzione delle pene dell'arresto e dell'ammenda è raddoppiato se si tratta di recidivi, nei casi preveduti dai capoversi dell'articolo 99, ovvero di delinquenti abituali, professionali o per tendenza.
      In sostanza queste norme introducono preclusioni alla estinzione delle pene o all'aumento dei termini per l'operare della stessa, che sono basati su automatismi ormai venuti meno. Molte norme del codice penale sono state modificate in modo sostanziale senza che se ne traessero le conseguenze sulla normativa collegata.
      Così tutto il sistema della recidiva, prevista dall'articolo 99, da obbligatorio che era è diventato da molto tempo facoltativo (decreto-legge n. 99 del 1974, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 220 del 1974). Così il sistema delle declaratorie di delinquenza abituale, professionale e per tendenza, anche questo condizionato all'origine da automatismi e destinato alla irrevocabilità, prevede oggi la possibilità di revoca delle declaratorie (articolo 69, comma 4, della legge 26 luglio 1975, n. 354) e il venire meno di qualsiasi automatismo per le nuove dichiarazioni, legate, invece, secondo la giurisprudenza, all'accertamento del dato sostanziale della dedizione del soggetto al delitto. Quanto alla commissione di un nuovo reato nel periodo di tempo della prescrizione, abbiamo anche qui un automatismo negativo, del tutto indeterminato (che può spaziare da una pena minima ad un'altra molto grave: un tempo, il caso più frequente poteva essere quello di un assegno a vuoto sanzionato con la reclusione o di un piccolo furto). Fare dipendere la esecuzione o meno della pena, pur in presenza di una lunga distanza di tempo dai fatti, da queste circostanze voleva dire individuare persone per le quali la legge era più uguale che per altri e non a caso queste circostanze erano denominate come «inerenti la persona del colpevole» (articolo 70 del codice penale). Sinteticamente, nel sistema penale originario, per tali persone, la pena aveva efficacia di esclusione sociale e di negazione della possibilità di percorsi riabilitativi: il che emergeva attraverso varie manifestazioni, una delle quali è quella su cui ci si sofferma (come altre saranno quelle su cui ci si soffermerà fra poco). Ma abbiamo ben visto come la pena abbia cambiato natura e come la finalità riabilitativa debba, per principio della Costituzione, inerire alla stessa.
      Di qui le modifiche normative del codice penale indicate all'inizio. Si configurano nel nuovo articolo 82, al comma 1.
      La seconda direzione del primo piano di intervento riguarda la limitazione nel tempo degli interventi di revoca dei vari benefìci concessi. Un limite attuale manca. Su questo si innesta ancora la lentezza di funzionamento di tali interventi. Così che i provvedimenti relativi sono adottati quando una qualche circostanza casuale richiama la attenzione sulle singole posizioni. In passato, l'occasione classica di

N2. La esecuzione della pena a grande distanza di tempo dai fatti e il ricorso alle misure alternative.

      E veniamo al secondo piano di intervento indicato sopra e ripetuto ora nel titolo.
      L'articolo 83 riguarda il tema ora indicato.
      L'intervento si articola in due parti:

          1) la detenzione comune;

          2) la detenzione politica (nel senso ampio della espressione).

      Anche se vi è qualche differenza nel trattamento delle due materie, la premessa è la stessa trattata all'inizio di questa parte. Quando la pena ha finalità puramente afflittiva e non vi è alcun interesse alla sua efficacia riabilitativa sul piano sociale, vi può essere indifferenza alla esecuzione della pena a molta distanza di tempo dal reato che l'ha determinata. La circostanza che la pena intervenga, passato molto tempo, in una situazione e nei confronti di una persona entrambe cambiate e possa fortemente incidere e pregiudicare una situazione di inserimento sociale ormai compiuta non può essere accettata se si entra nell'ottica opposta della necessaria efficacia riabilitativa della pena, così come indicata dalla Costituzione e dalla giurisprudenza costituzionale che la riguarda.
      È vero, però, che la pena inflitta esiste, anche se molto tempo è trascorso dal reato e sovente, ma non sempre, dalla sentenza da cui deriva. La soluzione che si propone è quella che ricorre al sistema delle misure alternative, agendo, però, sui tempi di ammissibilità alle stesse. Le rigidità inevitabili nei tempi di ammissione alle misure possono essere temperate proprio in considerazione del tempo trascorso, al momento della esecuzione, da quello di commissione del reato.
      Il ricorso al sistema delle misure ha vari vantaggi rispetto alle esigenze sistematiche di esecuzione della pena, che non possono essere ignorate. Intanto, l'intervento con misure alternative presuppone la applicazione attraverso un provvedimento giurisdizionale, che apre alla valutazione degli aspetti concreti dei singoli casi. Se, ad esempio, nel tempo intermedio, la condotta dell'interessato è stata negativa e vi sono state manifestazioni significative di una mancata integrazione e di un mancato reinserimento sociale, l'anticipazione dell'intervento con alternative alla detenzione non si giustifica. E ancora: anche prescindendo da nuove e significative manifestazioni antigiuridiche, la ammissione ad alternative alla detenzione non potrà ignorare che

La detenzione comune.

      Ai commi 1 e 2 dell'articolo 83 è previsto il superamento delle condizioni temporali di ammissibilità, mentre sono confermate tutte le condizioni di merito previste per le singole misure. È decisiva la osservazione di cui all'articolo 18 della legge n. 354 del 1975 per fornire i dati essenziali per la decisione della magistratura di sorveglianza.
      Sono enunciati i tempi decorsi dal reato perché lo speciale intervento possa essere legittimato e gli stessi sono graduati in relazione alla importanza della pena da eseguire. Tali tempi sono abbreviati se è già stata espiata una parte sufficientemente significativa della pena.
      Al comma 3 si chiarisce che restano ferme le preclusioni alla ammissibilità alle misure (salva la collaborazione con la giustizia) per i reati di maggiore gravità di cui al primo periodo del comma 1 dell'articolo 79 (già articolo 4-bis).

La detenzione politica.

      Il tema di un intervento normativo sulla detenzione politica è stato più volte riproposto e mai risolto. Ci si è sempre riferiti alla detenzione politica relativa a fatti risalenti nel tempo e con i quali gli episodi più recenti, limitandoci all'ambito italiano e prescindendo da quello internazionale, non si manifestano in rapporto di significativa continuità. La distanza di tempo trascorsa da quei fatti può fare ritenere che gli stessi non abbiano più una attualità problematica per la stabilità democratica.
      L'intervento, salvo alcune modifiche, è analogo a quello previsto per la detenzione comune: è data una indicazione per il ricorso al sistema delle misure alternative (si veda il comma 4 dell'articolo 83).
      È da dire, comunque, che all'accertamento condotto con l'osservazione penitenziaria, si aggiunge qui una valutazione su dati - di cui si sottolinea la oggettività - che fanno ritenere il ripudio della violenza come strumento di lotta politica da parte degli interessati. In questa linea si prevede, al comma 5, l'inserimento nelle prescrizioni relative alle singole misure alternative dello svolgimento di attività socialmente utili, operative quale conferma dell'abbandono di ogni strumento di violenza politica.
      C'è da rilevare che, per gran parte dei delitti in questione, esistevano, con il decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, limiti temporali di ammissibilità più ampi, che sono diventati vere e proprie preclusioni alla ammissibilità (salva la collaborazione con la giustizia) con le modifiche di cui alla legge 23 dicembre 2002, n. 279. Si deve osservare, al proposito, che si deve scegliere qui di ragionare nei termini indicati nel nuovo testo dell'articolo 79, con il quale si è sostituito l'articolo 4-bis del testo vigente. In tale norma si è previsto che le preclusioni in

Le disposizioni comuni.

      Gli ultimi quattro commi dell'articolo 83 contengono disposizioni concernenti sia la detenzione comune che quella politica.
      Al comma 6 si dispone che, quando i tempi decorsi dai fatti sono particolarmente lunghi, si attribuisce la preferenza, fra le altre misure, alla liberazione condizionale.
      Al comma 7 si stabiliscono regole specifiche per i tempi di durata della liberazione condizionale.
      Il comma 8 reca una disposizione relativa alla composizione dell'organo che può proporre la concessione dei benefìci.
      Al comma 9, come già rilevato, si riconferma che per i reati di cui all'articolo 79 restano fermi gli accertamenti relativi ai collegamenti con la criminalità organizzata o eversiva, di cui ai commi 3, 4 e 5 del medesimo articolo 79.

Sezione II. Relazione sul capo II del titolo II, concernente i trattamenti penali ed extrapenali diversi da quello detentivo.

A. Premessa.

      La finalità di risocializzazione e di riabilitazione da situazioni di devianza della esecuzione penale è chiaramente affermata dalla Costituzione, ribadita nelle articolazioni concrete dalla giurisprudenza della Corte costituzionale: si vedano, in particolare, le sentenze n. 204 del 1974, n. 343 del 1987 e n. 282 del 1989.
      A tali princìpi si attiene l'ordinamento penitenziario, in particolare con lo strumento delle misure alternative alla detenzione.
      Queste favoriscono la utilizzazione della fase della esecuzione penale come momento di concreta progettazione ed attuazione dell'inserimento sociale del condannato e in modo specifico del suo inserimento lavorativo.
      Il riconoscimento e l'attuazione di tali princìpi sono ormai propri della esecuzione della pena, riferendoci alla pena principale e in particolare alla pena detentiva.
      Per la pena nel suo complesso va particolarmente sottolineata la necessità della sua «congruenza» rispetto alle finalità che sono proprie alla stessa, «congruenza» che viene affermata in un'altra sentenza della Corte costituzionale, la n. 313 del 1990, che ha portato alla modifica dell'articolo 444 del codice di procedura penale (di recente ulteriormente modificato e non pare nel rispetto della sentenza ora citata), nella parte in cui richiedeva che, in caso di patteggiamento sulla pena, la stessa debba essere «congrua», ovvero adeguata ai fini propri della pena medesima. Ciò che viene richiesto non è solo l'obbligo di «congruenza» circa l'entità minima della pena, ma anche quello sulla entità massima, che non può essere tale da rimettere ad un futuro incerto e remoto la possibilità di orientare la esecuzione penale alla progettazione e allo sviluppo di percorsi di riabilitazione e

          I: le pene pecuniarie;

          II: le pene accessorie;

          III: le spese processuali e le spese di mantenimento durante i periodi detentivi, nonchè la remissione del debito;

          IV: le misure di sicurezza;

          V: gli effetti penali ed extrapenali della condanna; disposizioni di agevolazione all'inserimento sociale.

B. Le pene pecuniarie.

      Deve chiarirsi che le considerazioni e gli interventi che seguono fanno riferimento al sistema attuale delle pene pecuniarie e alla gestione dello stesso. Il che non esclude e non contrasta una possibile rivisitazione e riorganizzazione del sistema delle pene pecuniarie, rimesse evidentemente ad una revisione del codice penale, che pare non attenere alla immediatezza.
La esecuzione della pena pecuniaria, oggi, è uno dei punti che pongono particolari problemi nella fase conclusiva della espiazione. Va anche ricordato che molti dei condannati sono tossicodipendenti e che, per i reati commessi in violazione delle leggi relative - testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 -, si applicano pene molto elevate e che tali sono, in particolare, quelle pecuniarie. L'effettivo pagamento di tali pene è assolutamente infrequente, specie quando le stesse sono molto consistenti: e ciò per la buona ragione che i destinatari sono sovente in pessime condizioni economiche. È poi particolarmente dannoso il sistema che consegue all'inevitabile mancato pagamento: dannoso anche per gli effetti che produce nella sfera di relazioni del soggetto.
      In primo luogo, il tempo della procedura di esecuzione è del tutto imprevedibile. È questo un aspetto che contribuisce alla incertezza sulla conclusione della espiazione e lascia il condannato in una situazione precaria, che non contribuisce alla sua ricerca di soluzioni di inserimento costruttive e definitive.
      In secondo luogo, il ricorso alla esecuzione forzata, quando arriverà, porta al condannato: precetto e pignoramento di quanto sia pignorabile, in danno generalmente della famiglia del condannato, presso la quale questi è rientrato al termine della pena detentiva. E, inoltre, quando l'esecuzione forzata conferma che non c'è da pagare nulla, arriva, anche questa con tempi imprevisti e imprevedibili, la conversione della pena pecuniaria in libertà controllata, sanzione sostitutiva

1. Esecuzione della pena conclusa in affidamento in prova al servizio sociale o in liberazione condizionale

      Il testo vigente del comma 12 dell'articolo 47 della legge 26 luglio 1975, n. 354, è stato a lungo interpretato, da una parte dei magistrati di sorveglianza ed anche da una parte degli uffici della esecuzione penale, nel senso che l'esito positivo della prova in misura alternativa estingueva la pena nella sua interezza, compresa la pena pecuniaria: la cessazione degli effetti penali pareva ribadire tale conclusione. La Corte di cassazione, dopo decisioni contrastanti, è pervenuta ad una giurisprudenza contraria, in base alla quale si ritiene che l'esito positivo della prova estingue soltanto la pena detentiva, in quanto la normativa sull'affidamento non fa mai riferimento alla pena pecuniaria. Anche la estinzione degli effetti penali si limiterebbe, pertanto, a quelli ricollegabili alla pena detentiva.
      La soluzione qui adottata - al comma 13 dell'articolo 58 - è quella che ha avuto lunghi anni di applicazione, e che sembra anche più logica rispetto al testo della norma. È apparso necessario, comunque, rendere esplicito, per superare la giurisprudenza della Corte di cassazione, l'effetto della estinzione della pena pecuniaria. L'aggiunta, nel testo che segue, della estinzione delle pene accessorie è spiegata, più oltre, nella parte riservata a queste (si tratta, come si vedrà, di una puntuale applicazione dell'articolo 20 del codice penale).
      Analoga modifica è da praticare nel secondo comma dell'articolo 177 del codice penale, trasformato nel comma 3 dell'articolo 73 di questa proposta di legge: il problema interpretativo è lo stesso e richiede analoga soluzione.
      La modifica del testo del secondo comma dell'articolo 177 del codice penale propone un ulteriore problema interpretativo sulla revoca delle misure di sicurezza, esplicita in tale norma, ma assente nella normativa sull'affidamento in prova. Si parlerà di questo nella parte che riguarda, appunto, le misure di sicurezza.
      Le modifiche normative, per questa parte, sono già state inserite, come già detto, nel capo I di questo titolo: per l'affidamento in prova, al comma 13 dell'articolo 58 e, per la liberazione condizionale, al comma 3 dell'articolo 73.

2. Esecuzione della pena conclusa in altra misura alternativa o in effettiva espiazione della pena in carcere.

      Come si è accennato, nei casi ora indicati, non vi è spazio ad una soluzione analoga a quella adottata sub 1 e si è anche cercato di indicare le ragioni che giustificano questa differenza di trattamento. Comunque, si realizza una serie di

2A. I problemi e gli interventi sostanziali.

      E veniamo agli interventi sostanziali. Due sono gli aspetti non persuasivi, specie nell'ottica del presente progetto di legge, nella legislazione introdotta dalla legge n. 689 del 1981. Il primo è rappresentato dal trattamento sanzionatorio conseguente alla conversione: la sanzione sostitutiva della libertà controllata (articolo 102 della legge citata); il secondo è che, in caso di violazione delle prescrizioni della libertà controllata, il residuo non eseguito di tale sanzione è convertito in un periodo di pena detentiva uguale alla pena pecuniaria residua. Si ritorna, pertanto, alla fine, ancora al trattamento sanzionatorio detentivo.
      Si tratta di rileggere la sentenza n. 131 del 1979 della Corte costituzionale, che dichiarava la illegittimità costituzionale dell'articolo 136 del codice penale, che prevedeva che la pena pecuniaria non pagata per insolvenza del condannato venisse convertita, secondo un criterio dato di ragguaglio, nella pena detentiva corrispondente. Osservava la Corte: «La conversione della pena pecuniaria in detentiva alla stregua della normativa vigente, finisce infatti per attuarsi soltanto a carico dei nullatenenti, dei soggetti, cioè, costretti alla solitudine di una miseria che preclude anche ogni solidarietà economica e reca, perciò, l'impronta inconfondibile di una discriminazione fondata sulle condizioni personali e sociali, la cui illegittimità è apertamente, letteralmente, proclamata dall'articolo 3 della Costituzione».
      Nell'altra decisione n. 108 del 1987, la Corte precisava che «la sentenza 131/79 (sopra citata) non ha ritenuto illegittima ogni forma di conversione di pena pecuniaria, bensì ha indicato un bilanciamento di valori costituzionali in cui il rilievo preminente del principio di eguaglianza rispetto a quello di inderogabilità della pena impone di agevolare l'adempimento della pena pecuniaria e comunque di prevedere misure sostitutive che riducano al minimo il margine di maggiore afflittività che esse inevitabilmente comportano rispetto all'originaria sanzione, che, pertanto, non rappresenta un ritorno alla previgente disciplina, ritenuta illegittima con la citata sentenza n. 131/79».
      Da queste premesse si può pervenire alle seguenti conclusioni. La Corte non ha ritenuto incostituzionale il regime di conversione della pena pecuniaria previsto dalla legge n. 689 del 1981. Ciò non toglie che si possa trovare una soluzione diversa, dopo avere verificato, nella esperienza applicativa della legge, che si può realizzare in modo più soddisfacente il rispetto dei princìpi relativi alla esecuzione della pena,

2B. La semplificazione procedurale.

      La sentenza della Corte costituzionale n. 212 del 2003 ha dichiarato la incostituzionalità «degli articoli 237, 238 e 299 - quest'ultimo nella parte in cui abroga l'articolo 660 del codice di procedura penale - del decreto legislativo 30 maggio 2002, n. 113 (testo unico delle disposizioni legislative in materia di spese di giustizia)». È pertanto venuta meno la disciplina ora detta nella parte in cui disponeva il passaggio della competenza alla conversione delle pene pecuniarie (nel trattamento sanzionatorio sostitutivo) dalla magistratura di sorveglianza al giudice della esecuzione.
      Alla base di questi interventi normativi c'è la difficoltà dei diversi uffici di accettare

          1) recuperare il sistema previsto dalla legge n. 689 del 1991, all'articolo 107, primo comma, modificato dall'articolo 660, comma 2, del codice di procedura penale, sistema nel quale era il pubblico ministero competente alla esecuzione che adottava il procedimento di conversione;

          2) riconoscere al magistrato di sorveglianza e non al giudice della esecuzione la competenza su tutte le attività successive alla conversione, quelle di cui all'attuale comma 3 dell'articolo 660 del codice di procedura penale (rateizzazione o differimento dell'esecuzione), e quelle attinenti alla definizione delle prescrizioni del trattamento sanzionatorio sostitutivo, e quelle, infine, relative alla gestione esecutiva di tale trattamento, che - si è sopra proposto - è l'affidamento in prova al servizio sociale e non più la libertà controllata;

          3) utilizzare per la attività del magistrato di sorveglianza una procedura a contraddittorio eventuale, che assicura egualmente la garanzia dei diritti degli interessati (e, anzi, la migliora, per una maggiore speditezza) e favorisce la reale efficacia della azione giudiziaria, altrimenti affogata dal carico qualitativo e quantitativo di una giurisdizionalizzazione piena;

          4) costruire una soluzione abbreviata, rimessa all'iniziativa dello stesso condannato, che «salti» tutta la fase iniziale della esecuzione e ne anticipi i tempi, prevedendo una richiesta rivolta direttamente al magistrato di sorveglianza, accompagnata dalle indicazioni sulla insolvibilità, che potranno essere oggetto di accertamento da parte dello stesso magistrato;

          5) non intervenire, invece, sulla competenza e sulla procedura in materia di esecuzione della libertà controllata e della semidetenzione applicate in sentenza, che mantengono caratteristiche autonome e particolari rispetto alle materie esaminate.

      È utile un approfondimento dei singoli punti indicati.

La conversione della pena pecuniaria operata dal pubblico ministero.

      Si noti che è il passaggio, ex articolo 660 del codice di procedura penale, di tale competenza al magistrato di sorveglianza che ha aggravato moltissimo la situazione. Nella vigenza dell'articolo 107 della legge n. 689 del 1981, il pubblico ministero trasmetteva il provvedimento di conversione già effettuato: il magistrato di sorveglianza doveva soltanto, come nel caso di sanzione sostitutiva data in sentenza, stabilire le concrete

          1) che si dovrebbero avere due accertamenti di insolvibilità, sia presso il pubblico ministero, sia presso il magistrato di sorveglianza (comma 2 dell'articolo 660 del codice di procedura penale: e si veda anche, tanto per semplificare (!) ulteriormente le cose, l'articolo 30 del regolamento di esecuzione del codice di procedura penale, con la restituzione degli atti dal magistrato sorveglianza al pubblico ministero e da questi alla cancelleria del giudice dell'esecuzione se la insolvibilità non è confermata): questa è una disposizione di pessima organizzazione, che produce, nei fatti, la deresponsabilizzazione del pubblico ministero, che manda ora al magistrato di sorveglianza tutti i casi di mancato pagamento, senza accertare la insolvibilità. Di qui la crescita esponenziale di questo servizio presso il solo ufficio di sorveglianza;

          2) che siamo, d'altronde, in una fase di esecuzione di una pena già definita con sentenza di condanna, che ha stabilito la entità della pena pecuniaria senza ombra di dubbio;

          3) che la conversione è disposta in presenza dell'accertamento di un fatto, che è compito del pubblico ministero di verificare (anche secondo l'articolo 660 del codice di procedura penale vigente): l'accertamento «della impossibilità di esazione della pena pecuniaria»;

          4) che, in qualunque momento, la conversione può essere bloccata con il pagamento: si tratta, quindi, di un provvedimento reso allo Stato;

          5) che, inoltre, in qualsiasi momento, è possibile un incidente di esecuzione, questo, certo, presso il giudice della esecuzione, finché gli atti sono presso il pubblico ministero;

          6) che nulla vieta, comunque, che, dell'articolo 660 del codice di procedura penale venga conservata la possibilità del magistrato di sorveglianza di accedere alle richieste del condannato di rateizzazione o differimento del pagamento: il che avvalora, anche secondo questo ulteriore aspetto, la natura del provvedimento di conversione come non definitivo, reso allo Stato e, come tale, quindi, non necessariamente tale da coinvolgere il giudice e, inoltre, con una procedura completamente giurisdizionalizzata.

      Si ritiene che, ritornando al sistema di cui al citato articolo 107 della legge n. 689 del 1981, riconfermando al pubblico ministero la competenza alla conversione, si torni alla soluzione più pratica e che tale soluzione non violi in alcun modo le ragionevoli garanzie del condannato. Questa modifica è da realizzare attraverso il comma 2 dell'articolo 660 del codice di procedura penale, il quale applicherà i criteri di conversione indicati nell'articolo 102 della legge n. 689 del 1981.
      Ovviamente, come accadeva per la libertà controllata, il pubblico ministero dovrà soltanto indicare la misura dell'affidamento in prova secondo le precise indicazioni normative. La specifica delle prescrizioni apparterrà alla competenza del magistrato di sorveglianza.

La competenza del magistrato di sorveglianza per le attività successive alla conversione.

      La competenza della magistratura di sorveglianza in merito alla applicazione delle sanzioni sostitutive e, si noti, anche alla loro esecuzione concreta, è apparsa, nella legge n. 689 del 1981, una scelta sistematica che individuava nella magistratura di sorveglianza quella che doveva affrontare, per le sue caratteristiche, tutte le questioni che attenevano alla concreta esecuzione della pena. Questo vale, in particolare, per la concreta applicazione delle sanzioni sostitutive (fra le quali c'è anche la semidetenzione, che comporta, fra l'altro, anche il riferimento a norme penitenziarie: vedi ultimo comma dell'articolo 55 della legge n. 689 del 1981); e vale, inoltre, anche per la fase esecutiva (cioè, per la gestione operativa) di tutte le sanzioni sostitutive, sia da sentenza che da conversione di pene pecuniarie. Se tale è il giudice naturale sulla concreta applicazione

La semplificazione della procedura.

      Tutto l'intervento del magistrato di sorveglianza in sede di concreta applicazione delle sanzioni sostitutive e di modifica delle stesse, è giurisdizionalizzato: vedi articolo 678, con riferimento all'articolo 666, del codice di procedura penale.
      Per vero, anche di tali garanzie giurisdizionali si potrebbe fare a meno nei termini attuali, attraverso un sistema basato su un provvedimento senza formalità, da adottare sentito l'interessato, con la previsione di una giurisdizionalizzazione eventuale, attraverso una opposizione con incidente di esecuzione presso il magistrato di sorveglianza. Il termine per la opposizione deve essere breve e la stessa deve avere efficacia sospensiva. A sostegno di questa soluzione, si può osservare:

          1) la predeterminazione del contenuto delle sanzioni sostitutive pone al giudice limiti di discrezionalità minimi ed è minima pertanto la portata decisoria del provvedimento: di qui la valutazione che una giurisdizionalizzazione piena non è necessaria. Quando si dovrà procedere a conversione in affidamento in prova per mancato pagamento della pena pecuniaria, il discorso sarà più complesso, ma pur sempre gestibile;

          2) si può osservare che, per la determinazione delle prescrizioni della misura di sicurezza della libertà vigilata, assai simile alla libertà controllata, e, tutto sommato, non dissimili dalle prescrizioni da dare in caso di affidamento in prova sostitutivo, l'articolo 190 delle norme di attuazione del codice di procedura penale prevede una decisione senza formalità, non menzionando neppure la condizione di sentire l'interessato, prevista dal vecchio codice (articolo 636 del previgente codice di procedura penale); anche le prescrizioni della semilibertà, simile alla semidetenzione,

          3) non si dimentichi che si tratta, per la concreta determinazione delle modalità del trattamento sostitutivo, di un provvedimento reso allo Stato, che può essere sempre modificato: oggi, sempre con procedura giurisdizionalizzata, che potrebbe, invece, essere, anche questa, semplificata negli stessi termini di cui al procedimento iniziale;

          4) si noti che, ai sensi dell'articolo 64 della legge n. 689 del 1991, come si è ora detto, le modifiche delle prescrizioni delle sanzioni sostitutive dovrebbero essere fatte con procedura giurisdizionalizzata (salvi i casi di urgenza, nei quali si può provvisoriamente adottare un provvedimento senza formalità, cui deve seguire la procedura giurisdizionalizzata): ebbene, nella prassi, si adottano, invece, solo e soltanto, provvedimenti senza formalità, senza la prevista, successiva procedura. Questo dimostra come, sempre nella pratica, il regime di giurisdizionalizzazione attuale è eccessivo e, proprio per questo, non osservato.

      Su questo ultimo punto, si ritiene, però, di non modificare l'articolo 64 citato, che resta come è per la esecuzione delle sanzioni sostitutive applicate in sentenza, in quanto non si ritiene di modificare tale normativa, come si precisa qui di seguito. In materia di conversione delle pene pecuniarie si prende, invece, atto di quanto ora osservato e si prevede un intervento assolutamente semplificato.

La procedura abbreviata rimessa all'iniziativa del condannato.

      La semplificazione procedurale rende possibili tempi più brevi di esecuzione. Ma tali tempi possono continuare a essere lunghi, per scarsa efficienza degli uffici, e a non essere prevedibili, rimettendo in discussione, quando l'intervento giudiziario si concreta, situazioni personali e familiari che, dopo la esecuzione della pena detentiva, sembravano consolidarsi. Si parla anche di situazioni familiari perchè la esecuzione forzata colpisce in particolare modo la famiglia, che ha riaccolto il congiunto condannato, e che vede attaccate le proprie, generalmente molto modeste, disponibilità patrimoniali.
      È parso, allora, utile, per rendere meno critico il percorso del condannato, finalizzato a chiudere il percorso esecutivo penale, di prevedere, con la sua iniziativa, l'accesso diretto ad una decisione del magistrato di sorveglianza: «saltando», per un verso, la fase iniziale della esecuzione e chiedendo l'accertamento giudiziario che la definisca.
      Anche questa possibilità trova posto nelle modifiche normative che seguono.

La permanenza del sistema processuale attuale sulle sanzioni sostitutive applicate in sentenza.

      Le sanzioni sostitutive applicate in sentenza sono in numero limitato. Per le stesse non vi è alcuna possibilità di modificare la sanzione sostitutiva, in quanto la stessa è fissata dalla sentenza. La materia ha pertanto una sua autonomia e non può essere che rischiosa la commistione con i problemi della materia della conversione delle pene pecuniarie che abbiamo esaminato sin qui. Nessuna modifica, pertanto, per questa parte.

C. Le pene accessorie.

      Rispetto al fine che si considera dell'inserimento sociale e in particolare di quello lavorativo, vi sono due aspetti negativi discendenti dalle pene accessorie. Il primo aspetto è che tali sanzioni sono incapacitanti, riducono o limitano, cioè, le possibilità del condannato di accedere a determinate attività o di svolgerle. Il secondo aspetto negativo è che, in buona parte dei casi, le pene accessorie vanno eseguite al termine della esecuzione della pena principale, proprio nel momento, cioè, in cui si deve attuare o si deve consolidare, se già avviato, il problema dell'inserimento sociale e in specie di quello lavorativo della persona.

1. Revisione del sistema delle pene accessorie: chiarimenti o soppressioni.

      Le pene accessorie problematiche, in termini di effetti incapacitanti sui percorsi di reinserimento, sono due fra quelle previste in generale dal codice penale, nonché quelle previste per le violazioni delle norme penali del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990. E cioè:

          la interdizione dai pubblici uffici: articolo 28 del codice penale;

          la interdizione legale: articolo 32 del codice penale;

          il divieto di espatrio e il ritiro della patente di guida: articolo 85 del citato testo unico.

      Si possono solo sottolineare sommariamente gli effetti specifici di tali sanzioni ai fini che interessano e vedere quali interventi siano possibili. Si limita la nostra riflessione alle pene accessorie indicate, mentre non sembra possibile intervenire su altre.

L'interdizione dai pubblici uffici.

      Ci si sofferma su un aspetto di tale pena accessoria: sull'effettivo contenuto del secondo comma dell'articolo 28 del codice penale. Interpretata correttamente, tale norma non preclude la assunzione presso pubbliche amministrazioni per attività lavorative che comportano semplici mansioni d'ordine o prestazioni d'opera meramente materiali. Basta al riguardo, leggere, come è necessario, la norma citata alla luce di quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 358 del codice penale, che dispone: «Per pubblico servizio deve intendersi una attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di questa ultima, e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale».
      È indubbio, pertanto, che le attività ora indicate non sono affatto precluse dalla pena accessoria in questione. Si noti che vi sono amministrazioni comunali che prevedevano l'assunzione di detenuti come operatore ecologico in genere o come inserviente in servizi sanitari e simili. Al riguardo, però, molte amministrazioni ritengono precluse le assunzioni dalla interdizione dai pubblici uffici. Si è creata, quindi, una situazione di incertezza interpretativa che va chiarita con una esplicita previsione di modifica dell'articolo 28. Si noti che la possibilità di tali inserimenti lavorativi è uno strumento prezioso per avviare o anche concludere l'inserimento sociale di una persona.
      Articolo 94 della proposta di legge: è introdotto, all'articolo 28 del codice penale, un nuovo comma, che contiene il chiarimento indicato.

La interdizione legale di cui all'articolo 32 del codice penale.

      La stessa preclude tutte quelle attività che presuppongono il compimento di atti giuridici: che possono andare da uno specifico atto contrattuale per la costituzione di

Le pene accessorie dell'articolo 85 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 (testo unico sugli stupefacenti): divieto di espatrio e ritiro della patente di guida.

      Sempre all'articolo 95 della proposta di legge è inserita anche la soppressione di altre pene accessorie: quelle previste dall'articolo 85 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 per i condannati per delitti previsti dal medesimo testo unico.
      Le pene accessorie in esame hanno l'effetto di ridurre le opportunità di lavoro dei soggetti sanzionati.
      Il divieto di espatrio impedisce non solo il lavoro all'estero (ed è una possibilità tutt'altro che irrilevante), ma anche il lavoro in Italia che preveda lo svolgimento di prestazioni all'estero (caso dell'autotrasporto, della navigazione, di lavori comunque che si svolgano alle dipendenze di imprese italiane, ma in parte o in toto all'estero).
      Il ritiro della patente di guida è un handicap assoluto o relativo: assoluto nelle attività di lavoro in cui la patente è necessaria e relativo in tutte quelle in cui l'uso della stessa è più o meno indispensabile per raggiungere il luogo di lavoro. Non disporre della patente di guida è oggi una forma di grave incapacitazione della persona. È chiaro che la sanzione è stata voluta, in ragione dei suoi effetti dissuasivi, proprio per questo, ma è anche chiaro che, per il risultato incapacitante che produce e, in particolare, per il ritardo nel tempo di produzione dello stesso (alla fine della pena principale), tale sanzione ostacola e riduce fortemente le possibilità di inserimento al lavoro.
      C'è anche da chiedersi quale efficacia abbiano tali interventi nei confronti del condannato: non sarà certo ostacolato se intenda tornare a delinquere, mentre sarà ostacolato se intenda seguire un percorso di riabilitazione e di lavoro. Teniamo conto che il tutto avverrebbe quando si è ormai conclusa la esecuzione delle parti restanti della pena e, quindi, il condannato ha pagato il suo debito con la giustizia.
      Una soluzione potrebbe essere quella di prevedere forme di disapplicazione di tali norme, rimesse eventualmente ad un provvedimento dell'autorità giudiziaria che, previo accertamento della situazione attuale, agevoli il processo di inserimento sociale e lavorativo in corso del condannato. Potrebbero essere previste forme di sospensione e la successiva revoca, una volta verificato l'uso corretto che è stato fatto della sospensione della sanzione.
      Si ritiene, però, che sia preferibile la soluzione più netta della soppressione di tali pene accessorie, proprio in considerazione delle ragioni di questa disposizione normativa: che sono quelle di fare pesare

2. Le pene accessorie in relazione alla esecuzione della pena detentiva.

      Precisata la portata della pena accessoria della interdizione dai pubblici uffici e rimosse le altre pene accessorie indicate, si tratta di esaminare la sorte di quelle restanti a seguito e in relazione alla esecuzione della pena detentiva.
      Anche qui, richiamando in linea generale quanto detto per le pene pecuniarie, possiamo considerare separatamente i casi di coloro che sono stati ammessi all'affidamento in prova e alla liberazione condizionale e li hanno conclusi positivamente, dai casi di coloro che hanno espiato la pena in misura alternativa diversa o in carcere senza ammissione a misure alternative.

Esecuzione della pena detentiva conclusa in affidamento in prova al servizio sociale o in liberazione condizionale.

      Al proposito, si deve indicare un argomento decisivo di carattere testuale e sistematico. L'articolo 20 del codice penale dispone: «Le pene principali sono inflitte dal giudice con sentenza di condanna; quelle accessorie conseguono di diritto alla condanna, come effetti penali di essa». Ora, il testo vigente del comma 12 dell'articolo 47 della legge n. 354 del 1975, sull'affidamento in prova al servizio sociale, dispone testualmente che «L'esito positivo del periodo di prova estingue la pena e ogni altro effetto penale». Pertanto, non vi è dubbio che, quali effetti penali, siano soggette ad estinzione anche le pene accessorie.
      Analogamente a quanto si è detto per le pene pecuniarie, la soluzione indicata per l'affidamento in prova vale anche per la liberazione condizionale, il cui contesto interpretativo, come si è osservato per le pene pecuniarie, è molto simile a quello dell'affidamento in prova e consente analoghe conclusioni.
      D'altronde, si può osservare che una misura casuale e generalizzata come il condono della pena principale, anche se parziale, comporta il venire meno delle pene accessorie: quantomeno nei provvedimenti di condono recenti, anche se la regola dell'articolo 174, primo comma, del codice penale, è opposta.
      È utile ricordare che il comma 12 dell'articolo 47 della legge n. 354 del 1975, si applica anche all'affidamento in prova in casi particolari: vedi comma 6 dell'articolo 94 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.
      Le modifiche normative conseguenti a quanto ora osservato sono le stesse predisposte per la pena pecuniaria e già introdotte, per l'affidamento in prova, nel nuovo testo del comma 13 dell'articolo 58 e, per la liberazione condizionale, nel terzo comma dell'articolo 177 del codice penale, come modificato dalla proposta di legge.
      A tali modifiche si rinvia.

Esecuzione della pena conclusa in semilibertà o in detenzione domiciliare, anche speciale, o in espiazione della pena in carcere.

      Se non vi è stata ammissione alle misure alternative dell'affidamento in prova e della liberazione condizionale, si deve, comunque, tenere presente l'esito della revisione fatta in materia di pene accessorie, con il chiarimento sulla portata della interdizione dai pubblici uffici e con la soppressione della interdizione legale e delle pene accessorie previste dall'articolo 85 del testo unico di cui al decreto del

D. Le spese di giustizia e la remissione del debito.

      Da sempre è noto che l'attività necessaria per la riscossione delle spese di giustizia ha un costo decisamente superiore ai ricavi. In questa materia, inizialmente, nei lavori di preparazione per la legge n. 354 del 1975 vi erano state proposte di abolizione del debito del condannato per le spese. Questa soluzione radicale, però, è contrastata anche dal nuovo codice di procedura penale, che, in epoca meno lontana, ha confermato tutte le disposizioni in materia di condanna alle spese. Siamo dinanzi a una questione che non dovrebbe essere abbandonata, ma indubbiamente questa non è la sede per affrontarla.
      È invece la sede per cercare di ridurre l'impatto negativo del sistema attuale di esazione delle spese processuali e di migliorare la efficacia positiva del beneficio della remissione del debito, che può annullare le stesse. Anche qui si hanno esecuzioni in tempi imprevedibili, con gli stessi effetti negativi che caratterizzano la messa in esecuzione delle pene pecuniarie.
      Uno dei punti principali della questione è di dare maggiore efficacia e tempestività alla remissione del debito.
      Al proposito, sono possibili tre interventi che favoriscono la semplificazione degli accertamenti in merito ai requisiti richiesti per la concessione della remissione del debito e favoriscono anche tempi più celeri nelle decisioni.
      Il primo riguarda il requisito delle «disagiate condizioni economiche», sul quale gli accertamenti non sono semplici e che, si aggiunge, è fonte di notevole eterogeneità di valutazione e di decisione. Al riguardo si può contestualizzare meglio la situazione, ricordando che la gran parte dei casi riguarda soggetti che non versano in condizioni economiche agiate. I redditi dei condannati sono generalmente medio-bassi ed è raro trovare persone con cespiti patrimoniali immobiliari. Tutto si gioca pertanto sulla valutazione di questi redditi medio-bassi e come tali in grado di qualificare o meno le situazioni economiche disagiate richieste dalla normativa vigente. In tali situazioni il punto di vista personale del giudice è decisivo. Se il debito, poi, non è molto modesto, si tratta di decidere se una ulteriore riduzione di redditi medio-bassi per pagare il debito per le spese possa essere consentita anche quando incide su quote essenziali del reddito, utili per soddisfare indispensabili esigenze di vita.
      Una soluzione potrebbe essere quella di rovesciare il contenuto della condizione, prevedendo la esclusione del beneficio per coloro che si trovino in condizioni economiche agiate. Ma verosimilmente le incertezze applicative resterebbero nei pur rari casi in cui il problema si porrebbe. Ecco perché, in conclusione, si ritiene che il requisito relativo alle condizioni economiche possa essere eliminato: se si vuole, non si realizza una situazione di disuguaglianza, ma una situazione di eguaglianza in presenza di situazioni patrimoniali diseguali. Tale eliminazione fa recuperare, d'altronde, la natura sostanzialmente premiale del beneficio, che si basa sulla regolarità della condotta, con la finalità di incoraggiare la stessa, finalità che esiste

E. Le misure di sicurezza.

      Si deve chiarire che ci si riferisce qui alle sole misure di sicurezza nei confronti di soggetti imputabili, che si aggiungono, quindi, alla pena e che sono eseguite al termine della stessa. Questo discorso non coinvolge pertanto la misura di sicurezza dell'ospedale psichiatrico giudiziario.
      I trattamenti penali così precisati hanno un effetto negativo sui processi di inserimento sociale e in particolare su quello lavorativo: sia per gli effetti limitativi della libertà e delle possibilità di spostamento delle persone, sia per le conseguenze giuridiche che si possono accompagnare alla sottoposizione alla misura di sicurezza.
      Ricordiamo che il ventaglio di tali misure è ampio: ci sono quelle generali, che possono essere detentive o non detentive e sono elencate dall'articolo 215 del codice

1. Esecuzione della pena conclusa in affidamento in prova al servizio sociale o in liberazione condizionale.

      La situazione è diversa nei due casi indicati.
      Nella liberazione condizionale il problema è già risolto dal vigente articolo 177, secondo comma, del codice penale che dispone: «Decorso tutto il tempo della pena inflitta, ovvero cinque anni dalla data del provvedimento di liberazione condizionale, se trattasi di condannato all'ergastolo, senza che sia intervenuta alcuna causa di revoca, la pena rimane estinta e sono revocate le misure di sicurezza personali, ordinate dal giudice con la sentenza di condanna o con provvedimento successivo».
      Di questo testo è stata proposta la modifica nelle pagine che precedono per chiarire che la estinzione della pena investe anche la pena pecuniaria e le pene accessorie. Si veda il comma 3 dell'articolo 73 di questa proposta di legge. Quanto alle misure di sicurezza, dunque, lo stesso è già pienamente in linea con quanto sopra sostenuto.
      Diverso il discorso per l'affidamento in prova, anche se la soluzione normativa per

2. Esecuzione della pena conclusa in semilibertà o in detenzione domiciliare, anche in detenzione domiciliare speciale, o in esecuzione in carcere.

      È indubbio che, nei casi ora in esame, il sistema attuale esclude ogni automatismo, così che la applicazione della misura di sicurezza si ricollega ad una valutazione di pericolosità sociale attuale, che viene operata dal magistrato di sorveglianza, come previsto dagli articoli 658 e 679 del codice di procedura penale, già richiamati.
      È utile, comunque, sottolineare la esigenza di un accertamento di pericolosità particolarmente completo quando la pena si è conclusa di recente e vi è stata la regolare fruizione di semilibertà o di detenzione domiciliare o, almeno, vi è stata, durante la esecuzione in carcere, la regolare fruizione della riduzione di pena per liberazione anticipata o dei permessi-premio o del lavoro all'esterno.
      Nel caso, comunque, che la misura di sicurezza abbia esecuzione, si dovrebbero porre in evidenza due punti essenziali.
      Il primo è che la esecuzione della misura di sicurezza dovrebbe recuperare le finalità di reinserimento che non hanno avuto attuazione nella esecuzione della pena. Se la misura di sicurezza è detentiva e la pericolosità sociale non venga esclusa, il magistrato di sorveglianza decidente può richiamare la necessità della utilizzazione del periodo detentivo della misura di sicurezza per offrire all'internato, da parte degli operatori, occasioni di inserimento sociale. Se la misura di sicurezza non è detentiva, le prescrizioni di questa devono essere finalizzate a non ostacolare in alcun modo l'eventuale svolgimento di un'attività di lavoro.
      Deve essere, d'altronde, possibile allo stesso magistrato che dispone la esecuzione della misura di sicurezza di disapplicare quelle norme che comunque ostacolino lo svolgimento di attività lavorative durante lo svolgimento delle misure: ci si riferisce alle norme che determinano il mancato rilascio o la revoca della patente di guida (sempre che non se ne attui la abrogazione, come indicato più oltre) o altre norme che ricollegano alla applicazione delle misure di sicurezza conseguenze limitative della possibilità di inserimento e di svolgimento di attività di lavoro da parte dell'interessato.
      Nell'articolato, all'articolo 97, si provvede attraverso l'introduzione di nuovi

F. Effetti penali della condanna.

      Alle condanne si ricollega una serie di conseguenze aventi caratteristiche diverse, ma che, sovente, limitano le possibilità di inserimento lavorativo degli interessati.

1. Esecuzione della pena conclusa in affidamento in prova o in liberazione condizionale.

      Si è già citato, parlando delle pene accessorie, l'articolo 20 del codice penale, che dispone: «Le pene principali sono inflitte dal giudice con sentenza di condanna, quelle accessorie conseguono di diritto alla condanna come effetti penali di essa». Considerate pertanto, come la norma citata fa, le pene accessorie quali effetti penali della condanna, si sono già tratte le conseguenze sulle stesse.
      Si deve valutare ora la situazione per gli altri effetti penali.
      Per questi, si è già detto che, nei casi di esecuzione della pena conclusa in affidamento in prova al servizio sociale o in liberazione condizionale, gli effetti penali della condanna si estinguono. Se ne trova una applicazione, indubbiamente rilevante, nell'articolo 106 del codice penale, che dispone: «Agli effetti della recidiva e della dichiarazione di abitualità o di professionalità nel reato, si tien conto altresì delle condanne per le quali è intervenuta una causa di estinzione del reato o della pena. Tale disposizione non si applica quando la causa estingue anche gli effetti penali».
      E abbiamo visto che le due misure alternative alla detenzione citate (la liberazione condizionale, per vero, attraverso le modifiche apportate con la proposta di legge) estinguono, appunto, gli effetti penali: pertanto, quelli di cui all'articolo 106 non si produrranno per le pene che hanno fruito delle misure stesse.
      Si ritiene, pertanto, che si debba richiamare il nostro intervento, già compreso e chiarito in modo più esauriente con le modifiche proposte nelle parti precedenti, per l'affidamento in prova al servizio sociale, nel comma 13 dell'articolo 58 e, per la liberazione condizionale, nel comma 3 dell'articolo 73.

2. Esecuzione della pena conclusa in misure alternative diverse da quelle sub 1 o senza ammissione a misura alternativa.

      Quando la esecuzione della pena non si è svolta o si è conclusa in affidamento in prova al servizio sociale o in liberazione condizionale, non sembra si possano ipotizzare soluzioni particolari, in specie di carattere estintivo. Si ritiene che le soluzioni possibili non siano dissimili da quelle che si esaminano qui di seguito per gli effetti delle pronunce penali sulle normative non penali. Si rinvia pertanto alle considerazioni e conclusioni sviluppate nei paragrafi successivi.

G. Gli effetti extrapenali.

      Occorre una messa a punto sul problema degli effetti sulle normative non penali discendenti, come conseguenza da condanne penali o, in genere, da provvedimenti penali, come la dichiarazione di abitualità e professionalità nel reato o la applicazione di misure di sicurezza.
      Un primo rilievo è questo: non si possono avere soluzioni diverse a seconda del diverso regime della esecuzione penale; quali che siano le misure alternative fruite o se le stesse non siano state fruite affatto, gli effetti e i problemi relativi sono identici.
      Per tali effetti, il problema non è tanto quello di individuarli nella varia legislazione in materia, in cui sono dispersi, ma è, invece, quello di coglierne le conseguenze negative sull'inserimento sociale e,

          l'ostatività di condanne o di pregresse dichiarazioni di abitualità o di applicazioni di misure di sicurezza, alla iscrizione al registro degli esercenti commerciali (REC): sono evidenti le limitazioni all'inserimento in una attività di lavoro;

          l'ostatività delle stesse pronunce penali alla iscrizione o reiscrizione ad albi professionali relativi alle più diverse attività;

          l'ostatività delle stesse pronunce penali ad attività legate al rilascio di una licenza di polizia;

          uno dei casi più rilevanti, per la incidenza pratica che presenta, è quello che riguarda la patente di guida per auto o motoveicoli: il rilascio o il mantenimento di questa è legato alla presenza di «requisiti morali di idoneità» (vedi articolo 120 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, recante il Nuovo codice della strada), che si ritengono assenti quando ricorrono precedenti di una certa entità, dichiarazioni di abitualità, applicazione di una misura di sicurezza.

      Possiamo individuare due tipi di interventi.
      In primo luogo, occorrerebbe effettuare una ricognizione delle singole disposizioni a contenuto ostativo, alcune delle quali possono essere ragionevoli, mentre altre non lo sono affatto. In sostanza, nella sede di tale ricognizione, una parte di tali disposizioni dovrebbe venire meno, perché ormai ingiustificata. In presenza di una pena che ha mutato natura e che deve essere volta alla riabilitazione e al reinserimento sociale del condannato, la presenza di norme che ostacolano il suo inserimento sociale impone una ricognizione e verifica della loro compatibilità con le nuove finalità della pena. Una ricognizione quale quella indicata non è però possibile in questa sede, anche se possiamo, quantomeno, soffermarci su un caso, che affrontiamo qui di seguito.
      Infatti, fra le normative che potrebbero essere ragionevolmente soppresse, se ne può, senz'altro, individuare una, cui si è già accennato, ed è quella relativa «ai requisiti morali per ottenere il rilascio della patente di guida», richiesti dall'articolo 120 del citato Nuovo codice della strada. Parlare di requisiti «morali» sembra decisamente improprio. Sia perché, per il rilascio e la conservazione della patente, servono requisiti fisici e psichici, sulla cui verifica tutti gli accertamenti sono legittimi. Parlare di requisiti morali, definiti, d'altronde, con esclusivo riferimento alla storia giudiziaria di una persona, sembra davvero fuori luogo.
      Il discorso, comunque, è semplice: la patente di autorizzazione alla guida di auto e di motoveicoli è uno strumento usuale nella vita delle persone; pertanto, escludere da questo strumento è una forma di incapacitazione della persona, che ha riflesso sulle sue normali possibilità di vita, sul suo inserimento sociale e particolarmente su quello lavorativo. La patente di guida delle auto e dei motoveicoli è materia del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, e aprirla anche a valutazioni del Ministero dell'interno, come accade con la normativa in questione, è un modo improprio di affrontare la questione, aprendo altresì ad una possibile gestione di polizia (con gli abusi abbastanza inevitabili) le valutazioni e i pareri da cui può dipendere il rilascio della patente.
      Questa normativa deve, pertanto, essere soppressa. È quanto viene fatto all'articolo 98 della presente proposta di legge.
      Possiamo, però, prevedere anche un intervento più modesto della soppressione delle normative in questione.
      È quanto viene fatto all'articolo 99 della proposta di legge.
      Si può introdurre nell'ordinamento penitenziario una disposizione che rimetta a

H. Disposizioni di agevolazione all'inserimento sociale e lavorativo.

      Per vicinanza di tema, è utile inserire, qui, anche alcune riflessioni ed interventi per introdurre disposizioni positive di agevolazione all'inserimento sociale e lavorativo. Il tema è strettamente legato, per la sua finalizzazione, a quello esaminato finora.
      Si mettono in evidenza le seguenti questioni.
      La prima riguarda gli stranieri sottoposti ad esecuzione penale. Se ne occupa l'articolo 100 di questa proposta di legge.
      Deve essere chiarito, al di là dei dubbi ingiustificati, ma largamente esistenti, che, quando la persona condannata deve stare nello Stato perché sottoposta o da sottoporre ad esecuzione penale, compresa quella della pena pecuniaria, non è necessario alcun permesso di soggiorno per il suo inserimento lavorativo o abitativo. La corretta esecuzione della pena, anche con la fruizione dei benefìci penitenziari, dovrebbe poi influire sulla sua espulsione o meno dallo Stato, all'esito della esecuzione stessa.
      In proposito, si ricordano anche le previsioni nell'ambito delle modifiche dell'articolo 679 del codice di procedura penale, operate all'articolo 97 di questa proposta di legge. In questa norma, in particolare, si dispone che la decisione sulla espulsione in sede giudiziale deve prevalere sulla espulsione adottata in sede amministrativa, salvo che quest'ultima non abbia giustificazioni immediate specifiche attinenti all'ordine pubblico.
      Altra questione. Può considerarsi legittima la richiesta fatta a coloro che vengono assunti in un'impresa privata di produrre il certificato penale? Non è in giuoco anche qui il diritto alla riservatezza? È vero che tale documentazione è richiesta per l'assunzione in un ente pubblico, ma, in tale caso, vi sono disposizioni di legge che giustificano la richiesta. Là dove tali disposizioni mancano, quali soluzioni si devono dare al problema ora posto?
      La risposta a tali domande sta nelle conseguenze che ha poi la produzione del certificato penale. Si determina una situazione di discriminazione, che rende difficile il recupero sociale di una persona pure dopo che la stessa ha regolarmente espiato la propria pena.
      E allora non c'è che da vietare tale prassi: lo fa l'articolo 101 della proposta di legge.

Sezione III. Relazione sul capo III del titolo II sulla magistratura di sorveglianza.

A. La collocazione sistematica.

      Si è già accennato che, nel quadro della generale revisione della distribuzione della normativa contenuta nella legge n. 354 del 1975, si è ritenuto di togliere le disposizioni relative alla magistratura di sorveglianza dal titolo II, dedicato alla «organizzazione penitenziaria». La collocazione che si propone è quella del titolo dedicato alle misure giurisdizionali in materia penitenziaria, nel quale vanno a collocarsi correttamente le norme sulla magistratura di sorveglianza, che, con il capo III, concludono il titolo stesso.
      D'altronde, pur assumendo una propria autonomia con il titolo II, la parte sulle misure giurisdizionali resta legata a quella contenuta nel titolo I, dedicata alle regole e alle misure più strettamente penitenziarie. È vero che qui sono presenti anche importanti interventi del magistrato di sorveglianza, come quello sui permessi (articoli 39 e seguenti della proposta di legge) e quello sui reclami (articolo 46 della proposta di legge), il secondo introdotto a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 26 del 1999. Ma tali norme sembrano più interne alla fase penitenziaria e giustificano la collocazione praticata, anche se presentano momenti non solo giudiziari, ma anche propriamente giurisdizionali.
      Questa distinzione fra fase dell'intervento penitenziario e fase giurisdizionale non deve, comunque, fare dimenticare il filo che lega entrambe ed è la proposta, la costruzione e il sostegno del percorso di rieducazione-riabilitazione-risocializzazione del condannato attraverso il tempo della esecuzione della pena. La fase giurisdizionale, d'altronde, introduce alle misure alternative alla detenzione e, quindi, ancora ad un periodo di esecuzione della pena, anche se in regime diverso da quello detentivo. Si crea, così, accanto all'area della esecuzione penale interna al carcere, l'area della esecuzione penale esterna, che ha profondamente modificato la struttura della esecuzione penale nel suo complesso.
      Si sottolinea, quindi, con la nuova collocazione normativa, da un lato, una necessaria distinzione sistematica ed organizzativa, pur confermando, dall'altro lato, lo stretto rapporto che lega il quadro penitenziario nella sua totalità.

B. La specificità della magistratura di sorveglianza.

      È abbastanza ovvio partire dalla considerazione che l'oggetto del processo penale di cognizione e quello dell'intervento giurisdizionale di sorveglianza sono molto diversi. Il primo riguarda i fatti e il loro svolgimento, il secondo la persona condannata, attraverso lo sviluppo del suo percorso carcerario, prima, e della sua vicenda di rientro sociale poi: e ciò vale anche se il percorso carcerario non c'è stato o non è attuale, ma si tratta di identificare il percorso sociale, come in occasione di istanze di misure alternative della libertà. Sono oggetti diversi, che richiedono impegni di ricerca diversi e strumenti interpretativi diversi per lo sviluppo di questa ricerca.
      All'interno della identificazione di ricerca e di ruolo e complessivamente di funzione della magistratura di sorveglianza c'è anche l'affiancarsi all'esame sul percorso carcerario e sociale della persona, del richiamo alla pericolosità della stessa. Può confondersi la chiarezza della funzione. In materia di permessi, l'elemento della pericolosità è introdotto e non manca un analogo richiamo in materia di misure alternative quando entrano in giuoco i delitti previsti dall'articolo 4-bis del testo vigente e 79 del presente articolato. Vi è, poi, è vero, una materia, quella delle misure di sicurezza, in cui il criterio di valutazione è proprio quello della pericolosità sociale.
      Bisogna, però, chiarire il rapporto fra il discorso sulla pericolosità della persona e quello sul suo percorso penitenziario e sociale. Se i due piani si confondono, la

C. Esigenze organizzative dei tribunali e degli uffici di sorveglianza: le risorse necessarie.

1. La necessità della tempestività.

      La tempestività degli accertamenti e delle decisioni è una necessità di qualsiasi attività giudiziaria, necessità che, purtroppo, non è soddisfatta dalla nostra organizzazione giudiziaria.
      Se c'è, però, una materia nella quale tale necessità è ineludibile, questa è quella della sorveglianza.
      Ciò è ben comprensibile quando le procedure hanno ad oggetto una persona detenuta. Sia che si debba decidere per tale persona, a seguito di una istanza di permesso o di misura alternativa, sia che si debba decidere contro la stessa, per la eventuale revoca degli stessi benefìci, una decisione tardiva, e spesso pesantemente

2. Le risorse necessarie per il recupero di funzionalità del sistema della magistratura di sorveglianza.

      Il primo testo della legge n. 354 del 1975 aveva una tabella allegata che definiva le sedi giudiziarie della magistratura di sorveglianza. Quella tabella ha perso di attualità nel senso che era basata sulla distribuzione a quel tempo degli istituti di prevenzione e pena sul territorio. Oggi, vi sono state modifiche alla distribuzione di allora e soprattutto il lavoro della magistratura di sorveglianza è stato fortemente accresciuto dalle procedure concernenti persone libere. Per questa parte della attività è rilevante la entità della popolazione di un dato territorio e, quindi, un criterio non tenuto in alcun modo presente in passato.
      Il problema, però, non è tanto quello della distribuzione delle sedi sul territorio quanto quello della distribuzione delle risorse di organico del personale assegnato alle stesse: magistrati e collaboratori.
      La legge non può scendere alla definizione degli organici, che, infatti, nell'articolo 102, comma 5, della proposta di legge è rimesso alle sedi competenti, ma indica, al comma 6, i criteri cui ci si deve riportare. Questi criteri riguardano il numero dei detenuti e degli internati, quello delle persone sottoposte a misure alternative alla detenzione, nonché quello delle

3. La organizzazione del lavoro giurisdizionale e non giurisdizionale.

      Una analisi del formarsi di pesanti arretrati nel sistema della magistratura di sorveglianza può portare a porre in evidenza la minore efficienza e la maggiore lentezza del lavoro di alcune sedi rispetto alle altre. Le ragioni possono essere diverse e, in particolare, è indubbio che maggiore è la dimensione della sede, maggiore diviene la difficoltà di gestire lo svolgimento del lavoro e di impedire il formarsi dell'arretrato, che ha, una volta formato, una propria, inesorabile dinamica di rallentamento e di riproduzione.
      All'intervento sulla massa dell'arretrato, particolarmente di quello riguardante le domande delle persone a esecuzione sospesa (ex lege Simeone-Fassone-Saraceni), sarà dedicato il paragrafo successivo. Qui ci si sofferma sui tempi e sulle modalità dello svolgimento del lavoro ordinario, che affluisce nel corso di un anno.
      Si parte da una affermazione ovvia e sostanzialmente lapalissiana: nell'anno va definito lo stesso numero di procedure che vengono registrate in entrata. Ma, dopo questo esordio, che potrebbe essere anche sottaciuto, ci si sofferma su alcune modalità essenziali della organizzazione del lavoro, tese a dettare i tempi dello stesso e la sua speditezza.
      Anche queste indicazioni possono sembrare ovvie, ma sono sovente trascurate e consentono l'innesco della dinamica di rallentamento del lavoro, che, in breve, determina il formarsi dell'arretrato. Richiamare, quindi, a queste modalità organizzative appare decisamente opportuno. Ecco, allora, i punti essenziali da tenere

4. La necessità di un intervento straordinario: la sezione stralcio.

      All'articolo 109 del nuovo testo si introduce un intervento straordinario nelle situazioni di grave arretrato in cui si trovano molti dei tribunali di sorveglianza. Come si è fatto per altri arretrati «storici», si deve pensare ad una sezione stralcio. In tale modo, grazie agli interventi sulle risorse di organico e sulle regole operative di procedura, si deve ottenere la efficienza e la tempestività per il nuovo lavoro che si forma. Ma il recupero di efficienza e di tempestività deve essere

Parte terza. Relazione sul titolo III sull'organizzazione penitenziaria.

Sezione I. Gli istituti penitenziari: capi I, II e III del titolo III.

      Si deve provvedere ad una nuova articolazione della organizzazione penitenziaria, sia sul piano degli istituti, sia su quello del personale che vi è addetto. Con disposizioni del titolo III si provvede anche all'aggiornamento della normativa in relazione a nuovi aspetti organizzativi realizzati nel frattempo; ma la finalità principale è quella di una reale funzionalità del sistema. L'esperienza degli anni trascorsi dalla entrata in vigore della legge n. 354 del 1975 e dei punti di maggiore debolezza del sistema complessivo ha consigliato le modifiche che si propongono nei capi che seguono di questo titolo.
      Nel titolo I e nel titolo II è stato delineato un sistema di diritti dei detenuti e degli internati e un sistema di interventi riabilitativi nel corso della esecuzione della pena. Affinché tali sistemi acquisiscano la necessaria concretezza occorre che la organizzazione penitenziaria, sia con riferimento agli istituti che al personale operante negli stessi e nell'area esterna delle misure alternative, abbia la consistenza qualitativa e quantitativa occorrente perché i diritti siano riconosciuti e gli interventi riabilitativi attuati. Di qui il nuovo testo normativo che si propone nei vari capi di questo titolo.
      Si deve prendere atto che la evoluzione della situazione degli istituti penitenziari, pur con tutti i suoi limiti, ha determinato una articolazione della loro organizzazione, che non è adeguatamente rappresentata dal testo normativo vigente: dall'articolo 59 all'articolo 67.
      Da un lato, si deve rilevare che istituti, come i centri di osservazione, hanno perso una propria giustificazione, che era, invece, presente all'epoca in cui la legge fu emanata (esisteva, in particolare, il centro di osservazione di Rebibbia, unica sede in cui una attività di osservazione era organizzata e svolta). Attualmente, non esistono più centri di osservazione e tale attività viene svolta presso i singoli istituti da operatori di diverse professionalità, che costituiscono, appunto, il gruppo o l'equìpe di osservazione. Va aggiunto che è essenziale che l'attività di osservazione sia compiuta da quegli operatori che sono a diretto contatto con condannati ed internati. L'articolo 63 può, quindi, essere abrogato.
      Il problema, invece, di cui all'articolo 64 del testo vigente, sulla differenziazione degli istituti, si è profondamente articolato nel corso degli anni, fino a meritare di essere preso in considerazione in capi diversi da quello sugli istituti in generale. Più precisamente: in un capo II, che raccolga e riordini i vari aspetti trattati nelle fonti del dipartimento della amministrazione penitenziaria sui vari circuiti penitenziari; e, poi, in un capo III, sui regimi penitenziari speciali, che riesamini e razionalizzi le disposizioni introdotte successivamente nella legge n. 354 del 1975: articoli 14-bis, 14-ter e 14-quater e l'articolo 41-bis, commi 2 e successivi, norme tutte del testo vigente. La collocazione attuale della normativa citata per ultima è stata sostanzialmente occasionale e quella che qui si propone sembra preferibile da un punto di vista sistematico.

A. Il capo I del titolo III.

      Il capo I di questo titolo deve, quindi, essere dedicato agli istituti penitenziari

B. Il capo II del titolo III.

      Il capo II è di nuova istituzione. Interviene a fondo sul tema trattato nel vigente articolo 64, entro il quale è affrontato anche l'altro problema, trattato dall'articolo 65.
      All'articolo 117 della proposta di legge si distinguono i criteri di differenziazione e di separazione generali e specifici dei detenuti e degli internati: quelli generali attinenti al livello della sicurezza, cui fa riferimento il sistema dei circuiti penitenziari, allo stato amministrativo (che trova, qui, una pur generica copertura legislativa); quelli specifici concernenti detenuti in situazioni particolari, sia persone con problemi personali fisici o psichici, sia persone che sono oggetto di rifiuto da parte della restante popolazione penitenziaria, a loro volta distinte con riferimento o al tipo di reato commesso o al comportamento tenuto nel corso dei processi sostenuti o della detenzione espiata.
      Per i criteri di differenziazione e di separazione generali, si richiamano gli stessi, distinguendo fra sorveglianza elevata, sorveglianza media e sorveglianza attenuata, descrivendone, poi, le applicazioni. A questo sono dedicati gli articoli 118, 119 e 120 del nuovo testo.
      Per i criteri di separazione specifici, si fa riferimento a due diverse situazioni. Una è quella delle cosiddette «sezioni protette». Si tratta di rendere esplicite e di regolare tali sezioni, che ospitano detenuti non accettati nell'ambito delle sezioni ordinarie e, quindi, a rischio di intimidazioni e violenze. A questo è dedicato l'articolo 121 del nuovo testo. Al comma 3 di tale articolo si sottolinea che la collocazione in tali sezioni non deve essere considerata definitiva, potendo maturare le condizioni per l'inserimento in una sezione ordinaria: sia per la evoluzione dei soggetti interessati, sia per le caratteristiche della sezione ordinaria, nella quale inserirli.

C. Il capo III del titolo III.

      Questo capo concerne, appunto, i regimi speciali.
      La loro collocazione attuale non è ineccepibile da un punto di vista sistematico e sembra abbastanza occasionale.
      Gli articoli 14-bis, 14-ter e 14-quater vigenti sono stati introdotti dalla legge Gozzini, che, nei progetti iniziali, era partita da un'altra ipotesi di regime di massima sicurezza. Nell'originario progetto Gozzini, ricalcando il sistema di fatto allora operativo delle carceri di massima sicurezza, si prevedeva un sistema di istituti, per i quali la ammissione, la dimissione e la determinazione del regime avvenivano entro il quadro della legge, che prevedeva anche la possibilità di reclamo in sede giurisdizionale, dopo una iniziale assegnazione non soggetta a reclamo. Il sistema accolto nel testo definitivo della legge Gozzini proveniva, invece, da un altro progetto ed era impostato sulla definizione del regime di sorveglianza particolare, con un controllo giurisdizionale operativo fin dall'inizio della applicazione del regime, che era disposto nei confronti delle singole persone, con la possibilità che ciò avvenisse nello stesso istituto in cui la persona si trovava quando il regime speciale era applicato.
      Comunque, non sembra che la collocazione sia felice in quella parte della legge che sottolinea la individualizzazione del trattamento e la definizione del programma relativo ai singoli soggetti: una parte, cioè, in cui si definiscono gli aspetti delle regole di trattamento ordinarie e le modalità dell'operare delle stesse. Senz'altro è più pertinente la collocazione qui proposta.
      Ancora più occasionale è stata la collocazione dell'articolo 41-bis, commi 2 e successivi. Il testo vigente del comma 1 era frutto della legge Gozzini, che aveva riscritto il testo della norma precedente, che, utilizzata in modo abbastanza arbitrario e con la applicazione dell'articolo 90 (abrogato dalla legge Gozzini), aveva consentito di dare vita, dal 1977 in poi, alle carceri di massima sicurezza con un regime particolarmente restrittivo, introdotto con decreti ministeriali rinnovati periodicamente. Ritenuta, nella fase più critica della offensiva mafiosa, la necessità di reintrodurre un regime analogo a quello degli istituti di massima sicurezza (per cui il regime di sorveglianza particolare non appariva sufficiente), si tornò allo stesso percorso precedente e si fece ancora riferimento all'articolo 41-bis, integrandolo con una norma specifica utile allo scopo.
      Ma anche questa normativa, specie nel momento in cui è divenuta stabile e non più a termine, con la legge 23 dicembre 2002, n. 279, può trovare una collocazione più adeguata là dove si regola un regime penitenziario speciale, da attuare, in sostanza, in sezioni o istituti appositi. Può anche trovare una apposita denominazione, che può essere quella più ovvia, di regime di massima sicurezza.
      Nella nuova collocazione, si ritiene necessario introdurre modeste modifiche del regime di sorveglianza particolare e più impegnative modifiche del regime ex articolo 41-bis, commi 2 e seguenti.

1. Situazioni di emergenza, già previste dall'articolo 41-bis, comma 1.

      Resta adeguata la norma contenuta nel comma 1 dell'articolo 41-bis vigente. Non è necessaria alcuna modifica, ma la collocazione può essere comune a quella di cui agli altri due regimi speciali.
      Tale articolo può essere inserito nell'ambito del capo III, tra gli articoli dedicati alla sorveglianza particolare e quelli relativi alla massima sicurezza, regolando situazioni temporanee e di emergenza attraverso l'adozione di un regime differenziato. Diviene, pertanto, con lo stesso contenuto del suo precedente nel testo vigente, l'articolo 129 di questo capo.

2. Regime di sorveglianza particolare, già previsto dagli articoli 14-bis, 14-ter e 14-quater.

      La modifica che si opera per tale regime è quella che tende a interrompere

3. Regime di massima sicurezza, già previsto dall'articolo 41-bis, commi 2 e seguenti.

      Più importante l'intervento sul regime di cui all'articolo 41-bis, commi 2 e seguenti.
      Intanto, si distribuisce il testo normativo in tre articoli, 130, 131 e 132, analogamente a quanto viene fatto, già nel testo vigente, per la sorveglianza particolare: il primo descrive la motivazione del regime di massima sicurezza, le modalità di applicazione e definisce i limiti temporali della stessa. Il secondo articolo regola il reclamo contro l'applicazione del regime. Il terzo indica il possibile contenuto delle restrizioni attuate con tale regime rispetto a quello ordinario.

3A. Articolo 130 della proposta di legge.

      Nell'articolo 130 della proposta di legge si operano alcuni interventi modificativi sul testo vigente dell'articolo 41-bis, commi 2, 2-bis e 2-ter, e si opera, poi, un ulteriore intervento sulla temporaneità della applicazione del regime ai singoli.
      Il primo intervento, contenuto nel comma 1 (che modifica il comma 2 del testo vigente), sviluppa il tentativo di rendere meno generica la motivazione della normativa del regime speciale e, quindi, della sua applicazione. Tale motivazione si identifica con la necessità di impedire il mantenimento di collegamenti fra i detenuti, condannati per determinati delitti di criminalità organizzata, terroristica o eversiva, e le organizzazioni di appartenenza. Questa è la ragione giustificatrice e questa va sottolineata. È ovvio che essa pone esigenze di ordine e sicurezza, che rappresentano, però, strumenti per soddisfare quella ragione, sulla quale si deve esclusivamente basare l'impiego di quegli strumenti.
      La seconda modifica, contenuta nel comma 2 (che modifica il comma 2-bis del testo vigente), riguarda la durata della efficacia dei provvedimenti applicativi che, nella pratica ultradecennale trascorsa, raramente era sistematicamente annuale, più spesso semestrale. Portare tale durata a non meno di un anno e fino a due appare del tutto ingiustificato, specie nel momento in cui il regime legislativo provvisorio diviene definitivo. Si tratta di un regime derogatorio rispetto al regime normativo ordinario e proprio per questo la sua applicazione, che resta intervento eccezionale, deve mantenere il suo collegamento con l'attualità dell'accertamento.

3B. Articolo 131 della proposta di legge.

      All'articolo 131 sono state operate modeste modifiche alle vigenti disposizioni, di cui ai commi 2-quinquies e 2-sexies dell'articolo 41-bis vigente, relative al reclamo al tribunale di sorveglianza contro il provvedimento applicativo del regime in questione.
      Si rende chiaro, per evitare equivoci ancora presenti con il comma 2-quinquies vigente, che la competenza territoriale sul reclamo è quella del tribunale di sorveglianza del luogo in cui ha sede l'istituto di assegnazione definitiva dell'interessato. La generica indicazione del luogo di assegnazione, senza specificazione che si tratta di assegnazione «definitiva» e non provvisoria, sembra indispensabile per evitare, appunto, gli equivoci tuttora ricorrenti.
      Due precisazioni anche sulle disposizioni del comma 2-sexies vigente. La prima chiarisce che il ricorso per cassazione può essere proposto sui punti trattati nel provvedimento reclamato: sussistenza dei presupposti

3C. Articolo 132 della proposta di legge.

      Tale disposizione riguarda l'analisi delle restrizioni rese esplicite con la citata legge 23 dicembre 2002, n. 279. Si noti che tali restrizioni, con carattere standardizzato, erano fino ad oggi introdotte con il decreto ministeriale applicativo. La indicazione delle stesse nella legge le rafforza, ma non ne evita il giudizio di costituzionalità, anzi lo rende specificamente possibile. Si tratta, quindi, di eliminare, con riferimento al testo del comma 2-quater del vigente articolo 41-bis, gli aspetti di incostituzionalità che lo accompagnano. Si esaminano le singole disposizioni restrittive indicate dal comma 2-quater.
      In analogia con il corrispondente articolo relativo ai contenuti della sorveglianza particolare, la presente proposta di legge contiene la indicazione di cosa non devono comportare le limitazioni alle regole di trattamento e la successiva specifica indicazione di quali regole possono essere limitate o del tutto sospese.

Le indicazioni generali ostative del comma 1.

      Il comma 1 dell'articolo 132 riguarda appunto ciò che non devono contenere i provvedimenti ministeriali applicativi del regime penitenziario ordinario. La norma è formulata con riferimento ad esplicite affermazioni contenute nelle sentenze costituzionali in materia. Il suo contenuto è, quindi, dovuto.
      La sospensione della applicazione delle regole o degli istituti di cui all'articolo 130 non può comportare la attuazione di misure comunque incidenti sulla qualità e sulla quantità della pena o sul grado di libertà personale del detenuto. Su questo, si vedano le sentenze della Corte costituzionale n. 349 del 1993, n. 5.2 della motivazione in diritto e n. 351 del 1996, parte centrale del n. 4 della motivazione in diritto. Tale sospensione neppure può comportare misure che, per il loro contenuto, non siano riconducibili alla concreta esigenza di tutelare l'ordine e la sicurezza o siano inidonee o incongrue rispetto a tali esigenze con una portata puramente afflittiva: così la sentenza della Corte costituzionale n. 351 del 1996, parte iniziale del n. 5 della motivazione in diritto. E neppure la sospensione può comportare misure che violino il divieto costituzionale di disporre trattamenti contrari al senso di umanità e violino, inoltre, l'obbligo di tenere conto della finalità rieducativa che deve connotare la pena: su questo vale il riferimento diretto all'articolo 27, terzo comma, della Costituzione, e si possono ancora leggere le sentenze della Corte costituzionale n. 351 del 1996, già citata, parte iniziale del n. 6 della motivazione in diritto, e n. 349 del 1993, parte finale del n. 6.1 della motivazione in diritto.

Le indicazioni specifiche relative alle restrizioni delle singole regole di trattamento.

      Si compie qui un esame contestuale delle disposizioni del testo vigente e delle disposizioni alternative della proposta di legge.
      A. La disposizione di cui alla lettera a) del citato comma 2-quater vigente è estremamente

Sezione II. Capi IV, V, VI e VII sul personale penitenziario.

      Va indicata subito una prima esigenza: quella di dare alla definizione dei profili del personale e della sua organizzazione uno spazio proprio, che non aveva nella legislazione vigente, nella quale le norme sul personale sono inserite, in modo non sufficientemente sistematico, nelle disposizioni finali e transitorie di cui al capo IV del titolo II.
      La materia è articolata in quattro distinti capi:

          capo IV: personale operante negli istituti;

          capo V: personale dei centri di servizio sociale per adulti;

          capo VI: livelli superiori della organizzazione penitenziaria e formazione professionale;

          capo VII: assistenti volontari e cooperazione sociale.

      Da osservare: gli assistenti volontari e gli operatori della cooperazione sociale collaborano con gli operatori penitenziari, ma ovviamente non fanno parte della loro organizzazione. Proprio per il ruolo di collaborazione svolto è apparso corretto esaminarli nel quadro organizzativo penitenziario generale.
      Si devono poi sottolineare che le nuove regole normative sul personale penitenziario devono tenere conto della evoluzione dei singoli ruoli, nonché delle esigenze organizzative che tale personale deve soddisfare.
      Sotto il primo profilo, deve quindi intendersi superato il ruolo della carriera di concetto di educatori e assistenti sociali, di cui all'articolo 83, secondo comma, della legge n. 354 del 1975. Il ruolo di questi operatori è ormai decisamente diverso

A. Il capo IV: personale operante negli istituti.

1. Il modello organizzativo.

      Si tratta di definire, sviluppandolo e garantendolo, il modello organizzativo del personale penitenziario che si è avviato in questi anni. Si può partire dalla considerazione di come il modello organizzativo non debba essere.
      Un modello da evitare è quello della rigida concentrazione della responsabilità di tutti i servizi e delle connesse decisioni relative all'istituto nella figura centrale del direttore. Perché questo modello è da evitare? Perché un istituto penitenziario si articola in una serie di servizi, rispetto ai quali un unico punto di decisione e di responsabilità non è funzionale. È impossibile che, in questo solo punto, vi sia un'adeguata conoscenza dell'andamento e dei problemi quotidiani di tutti i servizi. Ne consegue che o il direttore lascerà mano libera agli operatori dei singoli servizi, mantenendo, peraltro, la responsabilità dei loro interventi senza averne una conoscenza diretta ed adeguata, o limiterà la funzionalità dei singoli servizi, per avere l'effettivo controllo di quegli interventi di cui avrà la responsabilità. È chiaro che questo modello organizzativo limita e irrigidisce la funzionalità degli istituti ed avrà inevitabili ricadute sullo svolgimento di tutte quelle attività trattamentali necessarie per il rispetto dei diritti dei detenuti e per lo sviluppo dei percorsi riabilitativi degli stessi. L'istituto non sarà attivo, ma scivolerà inevitabilmente verso una forte contrazione delle attività.
      Va detto che, purtroppo, nonostante i passi in avanti, negli ultimi anni, del riconoscimento formale della articolazione della organizzazione in aree professionali diverse, molti istituti presentano condizioni funzionali molto prossime a quelle che si sono descritte con una valutazione chiaramente negativa.
      Un modello che non può essere condiviso è quello espresso in alcuni progetti di legge presentati in Parlamento: si tratta di progetti di legge che hanno in comune il ruolo centrale che viene attribuito nella struttura organizzativa degli istituti, al Corpo di polizia penitenziaria e, ovviamente, nei singoli istituti, al reparto di tale Corpo operante negli stessi. Le attività professionali diverse - area educativa-trattamentale, area amministrativa contabile, area sanitaria, eccetera - assumono la natura di aree tecniche all'interno della struttura organizzativa dell'istituto, che è quella della polizia penitenziaria. La direzione è posta al vertice di tale struttura.
      Risulta evidente che un modello del genere è la negazione del carcere come istituzione sociale, quale indicato dalla Costituzione e dall'ordinamento penitenziario.

2. Le indicazioni generali sulla organizzazione del personale penitenziario.

      Il primo articolo del capo IV è dedicato alle indicazioni generali che riguardano il personale.
      Si è trattato già di una parte delle stesse nel numero 1. Qui si richiamano soltanto alcuni punti.
      Il comma 1 dell'articolo 133 sottolinea che la organizzazione del personale deve essere volta a realizzare le finalità indicate nell'articolo 1: realizzare, pertanto, un carcere che rappresenti una istituzione sociale, informata a senso di umanità, rispetto della dignità della persona, trattamenti riabilitativi per i condannati e possibilità di accesso agli stessi anche per gli altri detenuti. Queste finalità riguardano la istituzione carceraria nel suo complesso e in tutte le aree professionali e di servizio.
            Il comma 2 contiene la concreta indicazione delle singole aree nelle quali si articola la organizzazione dell'istituto e si distribuisce il suo personale. Le si elencano:

          area della direzione;

          area amministrativo-contabile;

          area educativa;

          area degli esperti dell'osservazione e trattamento;

          area sanitaria;

          area della sicurezza.

      Si deve chiarire che alle singole aree appartiene anche il personale che deve svolgere le funzioni di collaborazione e di ordine indispensabili. Deve anche essere disponibile personale con specifica preparazione informatica.
      Nel comma 5, infine, si sottolinea la esigenza che ogni istituto si dia e realizzi una specifica progettualità. A tale scopo, ogni anno l'istituto si deve dare un programma di interventi da operare, deve presentarlo al competente provveditorato regionale e chiedere, previa valutazione, le risorse necessarie per realizzarlo. Il provveditorato, esaminato il programma e compatibilmente con le risorse a sua disposizione, adotterà la decisioni conseguenti. Ogni istituto, in relazione alle conclusive decisioni del provveditorato, predisporrà un bilancio preventivo e consuntivo relativo alle attività da svolgere nell'anno. In tale modo gli istituti si impegnano in un progetto che stimola lo sforzo di miglioramento degli operatori e dei risultati della loro attività. Ovviamente le linee su cui si deve muovere tale miglioramento sono quelle più volte richiamate.

3. Area della direzione.

      Le indicazioni essenziali sull'area della direzione sono già state date al numero 1. Di tale area si occupa l'articolo 134 di questo capo.
      Comma 1: appartengono al direttore i poteri di organizzazione dell'istituto, di coordinamento delle varie aree e servizi, di indirizzo della attività di questi e di controllo sulle attività svolte o in svolgimento. La definizione del programma annuale delle attività da svolgere nell'istituto è curata dal direttore, che stimola e coordina la collaborazione e le proposte degli operatori delle singole aree. Il direttore, inoltre, coordina e agevola lo svolgimento della attività degli operatori volontari dell'istituto.
      Commi 2, 3 e 4: nell'area della direzione, accanto al direttore, sono presenti altri funzionari direttivi. Il direttore distribuisce fra questi le responsabilità operative relative ai vari servizi e sezioni dell'istituto. Come già accennato, è essenziale che la direzione, attraverso tutti i suoi funzionari, abbia una conoscenza diretta delle varie realtà dell'istituto: solo così possono essere operate scelte e dettati indirizzi consapevoli, di cui possa poi

4. Area amministrativo-contabile.

      Si tratta di un aspetto degli istituti penitenziari oggi largamente inferiore alle esigenze che dovrebbe soddisfare: effetto e causa, esso stesso, di una macchina amministrativa che, pure con aumentate esigenze, è costretta a marciare o comunque marcia a un minimo numero di giri. Fra l'altro, per parte dei servizi, è stato e viene ancora utilizzato personale della polizia penitenziaria, sottratto, però, in tale modo, al proprio servizio. La molto limitata utilizzazione degli spazi per il lavoro e di altre iniziative, che impegnerebbero le persone recluse e renderebbero attiva e non inerte la loro vita, si spiega anche con le insufficienze organizzative di questa area.
      Nel momento in cui si vuole che l'istituto attivi tutte le sue funzioni, si trasformi da struttura immobile a realtà in movimento, l'adeguatezza organizzativa dell'area amministrativo-contabile diventa indispensabile. Questo è necessario anche se i singoli istituti, come è previsto e possibile, attribuiscono spazi di attività a enti od organi esterni alla amministrazione penitenziaria, come quelli di istruzione e formazione professionale e, ancora, a cooperative sociali o imprese private, che possono organizzare iniziative di lavoro per le persone recluse. Anche in tali casi, pure se ridotta, l'attività dell'area amministrativo-contabile è indispensabile nella fase preparatoria e in quelle di verifica e di controllo.
      Va aggiunto che se il singolo istituto deve darsi un ciclo annuale di attività, pensare in termini di bilancio preventivo e consuntivo, l'area amministrativo-contabile è costantemente impegnata e deve avere le risorse organizzative necessarie per fornire, in ogni fase, un contributo efficace.
      L'articolo 135 definisce i servizi di competenza dell'area amministrativo-contabile e i punti rilevanti del suo assetto organizzativo. Al comma 1 sono indicate le funzioni dell'area. Al comma 2 è individuata la figura del dirigente. Al comma 3 sono indicati gli organici e al comma 4 lo sviluppo di carriera degli operatori dell'area.

5. Area educativa.

      È indubbiamente una delle aree strategiche dell'istituto, che risente oggi e da tempo di gravissime carenze. Gli ultimi anni hanno visto il riconoscimento della autonomia dell'area e la attribuzione, attraverso concorso interno, della dirigenza della stessa agli educatori, ma non un solo passo avanti è stato fatto in merito alla copertura dei ruoli, già ora largamente scoperti, e al loro potenziamento. Gli educatori presenti negli istituti sono poco più

6. Area degli esperti dell'osservazione e trattamento.

      Gli esperti dell'osservazione e trattamento hanno un ruolo particolarmente significativo negli istituti sotto un duplice profilo.
      Il primo è quello che gli attribuisce l'articolo 13 nel quadro della osservazione multiprofessionale della personalità, funzione che è strettamente penitenziaria.
      È emersa, però, una funzione ulteriore e diversa, conseguente alla circostanza che la professionalità largamente prevalente e quasi totalitaria tra gli esperti è quella dello psicologo. Questa funzione riguarda il coinvolgimento nella assistenza alle molte situazioni di disagio personale che si manifestano in carcere e di cui sono spia i tentativi di suicidio e i suicidi consumati, che presentano dimensioni preoccupanti. Sotto questo profilo, si richiede agli esperti una funzione psicoterapica, che, pure in presenza di situazioni strettamente carcerarie, li avvicina all'area sanitaria. Affidare tale funzione all'intervento psichiatrico può non essere pertinente in quanto manca una patologia psichiatrica, mentre sembra adeguato l'apporto dello psicologo,

7. Area sanitaria.

      Per la descrizione della attività svolta nell'ambito dell'area sanitaria, si deve rimandare agli articoli da 13 a 16 della presente proposta di legge, e alla dettagliata relazione agli stessi, della parte prima di questa relazione.
      Si è prevista in tali articoli la avvenuta conclusione dell'iter legislativo che porta l'organizzazione sanitaria penitenziaria all'interno del Servizio sanitario nazionale. Questo, pertanto, con le proprie regole opererà all'interno degli istituti penitenziari.
      L'articolo 138 della proposta di legge si occupa della transizione dal sistema attuale, con un servizio sanitario penitenziario autonomo, a quello che prevede l'inserimento di tale servizio nel Servizio sanitario nazionale.
      Va, comunque, osservato, che il contenuto della assistenza sanitaria, così come prevista dai citati articoli, da 13 a 16, deve considerarsi vincolante sin d'ora. Anche il

8. Area della sicurezza.

      È indubbiamente un'altra delle aree strategiche degli istituti.
      Vi è già una legislazione specifica che la riguarda ed è quella che ha istituito e regolato il Corpo di polizia penitenziaria. Vi sono stati anche interventi successivi, in particolare sulle prospettive e sullo sviluppo di carriera del personale. Inoltre vi sono norme regolamentari previste dalla legislazione ordinaria.
      Nella presente proposta di legge si è cercato di sottolineare, nell'articolo 1, il rapporto di mezzo al fine della sicurezza rispetto al trattamento attuato nei confronti dei detenuti e degli internati e, in particolare, del trattamento rieducativo che deve essere svolto nei loro confronti: vedi i commi da 6 e 9 di detto articolo 1.
      Nell'articolo 139 del presente capo si sottolineano alcuni punti.
      Al comma 1 si chiarisce che l'area della sicurezza fa riferimento, comunque, come tutte le altre, al vertice dell'istituto rappresentato dalla direzione. È altresì previsto che il personale dell'area svolga anche il servizio di traduzioni e scorte dei detenuti e degli internati.
      Ai commi 2 e 3 si prevede l'organico generale del Corpo e quello dei reparti di polizia penitenziaria operanti nei singoli istituti, compresi i gruppi operativi che provvedono al servizio di traduzioni e scorte. Nell'organico si prevedono i vari livelli di carriera fino alle funzioni dirigenziali. Si stabilisce, inoltre, che le assunzioni nel Corpo di polizia penitenziaria devono avvenire con concorso pubblico e che questo deve essere organizzato nell'ambito di ogni provveditorato regionale, in relazione alle necessità dei singoli territori.
      Il comma 4 è dedicato al servizio traduzioni e scorte: si chiarisce il rapporto fra i gruppi operativi esistenti presso i singoli istituti, denominati «nuclei traduzioni e scorte», e i reparti operanti negli istituti e il dirigente degli stessi, cui compete anche la dirigenza del personale addetto alle traduzioni e scorte. Tali servizi hanno comunque un proprio responsabile che provvede alla loro organizzazione.
      Al comma 5 si chiarisce che la determinazione dell'organico è operata dal dipartimento della amministrazione penitenziaria, su proposta dei provveditori regionali, sentite le direzioni degli istituti. Al comma 6 è indicata la carriera del personale dell'area e il suo sviluppo fino alle funzioni dirigenziali.
      Comma 7: negli istituti, l'area della sicurezza ha un proprio dirigente.
      Nel comma 8 si sottolinea il rapporto fra l'area della sicurezza e le altre aree e, in particolare, la funzionalità della attività dell'area rispetto all'espletamento del trattamento penitenziario.
      Infine, al comma 9, è stabilito il divieto di distogliere il personale di polizia penitenziaria dalle proprie funzioni. A tale

9. Organici e copertura degli stessi.

      L'articolo 140 si occupa degli organici, del calcolo degli stessi e della loro copertura.
      Si è costantemente richiamata l'attenzione sulla esigenza che, per una reale funzionalità degli istituti nel senso previsto dalla Costituzione e dall'ordinamento penitenziario, si debbano rideterminare gli organici, per gran parte delle aree decisamente inadeguati ai compiti. Nel contempo, si deve provvedere nel termine di tre anni alla copertura degli stessi. A questi aspetti sono dedicati i primi quattro commi.
      Per evitare il grave inconveniente attuale del concentrarsi del personale in determinate regioni e della mancanza dello stesso in altre, si richiama, al comma 5, la esigenza di provvedere con concorsi pubblici decentrati, nelle varie sedi dei provveditorati regionali, e in relazione alle esigenze dei singoli territori.
      Per settori del personale particolarmente deficitari si prevedono forme straordinarie di assunzioni per gli educatori e per gli esperti dell'osservazione e trattamento. Se ne interessano le norme transitorie, comprese nel titolo V.
      Al comma 7 si è inserito il divieto di una prassi, imputabile alla attuale gestione e a quelle precedenti, con la quale il personale viene distaccato dalla sede di assegnazione in altre sedi e servizi. Ciò accade generalmente per due ragioni: o per l'accettazione di istanze del personale per avvicinamenti alla residenza o per il potenziamento dei servizi ai livelli più elevati della organizzazione penitenziaria. Questi due motivi dovrebbero nel tempo venire meno, anche se non sarà breve il periodo di regolarizzazione. Da un lato, infatti, il sistema dei concorsi regionali diviene l'unico sistema di assunzione e la distanza del luogo di lavoro da quello di residenza dovrebbe largamente ridursi. Inoltre, anche le sedi gerarchicamente più elevate - provveditorati regionali e dipartimento centrale - dovrebbero dotarsi di un proprio organico. Il problema resta, comunque, aperto ed allora il richiamo al rigoroso rispetto del divieto dei distacchi appare necessario e l'amministrazione dovrà essere consapevole del grave effetto di disorganizzazione che il sistema attuale ha prodotto e produce.
      Nel comma 8 si è inserita la previsione di un sistema che dovrebbe incidere su altri inconvenienti, quelli che producono demotivazione allo svolgimento del servizio. La risposta indicata nella norma è quella di periodiche conferenze di servizio negli istituti fra il personale delle varie aree per verificare: da un lato, il rispetto dei diritti del personale (da quelli economici, che riguardano, in particolare, il ritardo nel pagamento di compensi per prestazioni straordinarie, a quelli relativi ai turni di servizio, di riposo, di ferie); dall'altro lato, l'impegno ad evitare le assenze non rigorosamente motivate, responsabili attualmente di elevati tassi di assenteismo.

B. Il capo V: personale dei centri di servizio sociale per adulti.

1. Organizzazione e funzioni dei centri di servizio sociale per adulti.

      I centri di servizio sociale per adulti hanno rappresentato da subito, accanto agli educatori operanti all'interno degli istituti, la novità dell'ordinamento penitenziario. La loro organizzazione è esterna e diversa da quella degli istituti.
      Sono considerati il soggetto principale della cosiddetta «area penitenziaria esterna» ovvero dell'area delle misure alternative.
      Gli articoli da 141 a 145 di questo capo descrivono l'organizzazione e le funzioni dei centri.
      Gli stessi sono posti nella medesima sede territoriale degli uffici di sorveglianza. È ormai stata attuata sul piano amministrativo, e qui viene riconosciuta su quello legislativo, la possibilità di articolazione

2. Area della direzione e della segreteria.

      Il vertice organizzativo dei centri è rappresentato dalla direzione: se ne occupa l'articolo 142. Organizza il lavoro dell'ufficio, anche se esiste poi un secondo livello organizzativo nelle singole aree in cui l'ufficio si articola. È chiaro che questa competenza della direzione coinvolge anche funzioni di controllo sulla adeguatezza ed efficacia del lavoro degli operatori delle singole aree, che mantengono, però, la loro autonomia professionale: notazione, questa, particolarmente rilevante per gli assistenti sociali.

3. Area del servizio sociale.

      L'articolo 143 è dedicato agli aspetti significativi di questa area essenziale per i centri.
      Nella norma, al comma 3, si annota la esigenza che il lavoro di servizio sociale si realizzi attraverso la sensibilizzazione e la collaborazione di quegli organi pubblici e del privato sociale che si interessano alla integrazione delle persone in situazioni di difficoltà. È quella che viene oggi chiamata «rete sociale» e che gli operatori dei centri devono cercare di promuovere.
      «Rete sociale» significa che, intorno alla persona che è o deve essere sottoposta alla esecuzione della pena e che, a tale fine, può essere ammessa o è già ammessa ad una misura alternativa alla detenzione, si deve lavorare per raccogliere quelle risorse che contribuiscono a fare operare processi di integrazione sociale. Tali risorse, talvolta, hanno propri ruoli istituzionali nell'ambito dei servizi pubblici (pensiamo ai servizi per le tossicodipendenze o per l'igiene mentale, nei casi caratterizzati da questi problemi), ma talvolta le risorse in questione possono riguardare il cosiddetto «privato sociale». Quasi sempre, inoltre, può essere presente la rete personale di riferimento dell'interessato: familiari, amici, organismi vari che si interessano di lui. Ovviamente c'è un protagonista di questo discorso ed è l'interessato medesimo, la sua motivazione a cogliere le occasione che gli vengono offerte.
      Il servizio sociale in questa operazione di creare «rete» dovrà agire, quindi, su tutti questi versanti. Raccogliere tutti questi fattori positivi ha quella valenza di sostegno che è indicata come caratteristica necessaria dell'intervento di servizio sociale, ma anche una indiretta valenza di controllo, in quanto la rete sociale tessuta intorno all'interessato lo aiuta a superare le sue criticità oggettive e soggettive.
      Va chiarito, come si indica nella norma in questione, che l'assistente sociale deve svolgere questo lavoro di «rete» sia nella fase di collaborazione con l'area educativa del carcere, per coloro che si trovano in detenzione, sia nella fase in cui si prepari la ammissione ad una misura alternativa per chi sia già in libertà o, infine, per chi sia già in misura alternativa, ammessovi dal carcere, o della libertà.
      Non si può trascurare un problema, che si è già rilevato in precedenza: quello della fase successiva alla conclusione delle misure alternative, segnata dalla cessazione di quelle attività di sostegno e di controllo che aiutavano la progressiva responsabilizzazione dell'interessato. Si tratta di una fase particolarmente delicata,

4. Area amministrativo-contabile.

      L'articolo 144 è dedicato a questa area, indispensabile, indubbiamente, per il funzionamento dei centri e tanto più al momento in cui si prevede il rafforzamento dell'autonomia dei centri con il programma annuale, che può essere il veicolo di varie azioni e interventi: organizzativi, progetti sulle attività da svolgere, ricerche, momenti formativi, eccetera.

C. Il capo VI: livelli superiori della organizzazione penitenziaria e formazione del personale.

      L'organizzazione penitenziaria trova i suoi livelli superiori:

          1) in sede regionale, nei provveditorati regionali della amministrazione penitenziaria;

          2) in sede nazionale, nel dipartimento della amministrazione penitenziaria.

      La parte della proposta di legge dedicata a tali organi è in sostanza una registrazione dell'esistente, con alcune specificazioni.

1. I provveditorati regionali della amministrazione penitenziaria.

      Si sottolineano i punti essenziali contenuti nell'articolo 146.
      Il primo è quello del richiamo alla importanza che questo livello della organizzazione penitenziaria deve assumere, livello confermato dalla qualifica di direttori generali attribuita ai provveditori regionali, al pari di quella dei capi degli uffici generali centrali presso il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria. Tale importanza si può riassumere nella formula che gli istituti e i centri di servizio sociale per adulti di ogni regione fanno sistema e tale sistema trova la sua espressione nel provveditorato regionale. Si sottolinea, pertanto, nel comma 1, la esigenza che, in linea di massima, ogni territorio regionale debba avere gli istituti o sezioni di istituto, dei quali è prevista la presenza almeno regionale: come le sezioni per la osservazione psichiatrica in un istituto penitenziario (non negli ospedali psichiatrici giudiziari) o quella per i soggetti con gravi minorazioni fisiche che ne limitano la autosufficienza. La completezza del sistema degli istituti deve consentire, da un lato, di offrire risposte territorialmente corrette ai detenuti e agli internati e, dall'altro, di potere operare gli eventuali movimenti necessari restando nell'ambito dello stesso territorio regionale.
      In questo quadro si sviluppa una dinamica della gestione penitenziaria regionale. Al provveditorato regionale fanno capo e trovano le loro coordinazione e valutazione complessive i programmi annuali che si devono dare gli istituti. È il provveditorato regionale ad accoglierli e a trasmetterli al dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, accompagnati dalle proprie osservazioni.
      La organizzazione del provveditorato regionale è articolata e risponde attraverso la sua articolazione a quella propria degli istituti e dei centri di servizio sociale per adulti. Così si ritrovano presso il provveditorato le aree proprie del livello organizzativo di base.
      Le competenze sono indicate dalla legge, ma il decentramento, proprio della amministrazione statale, attribuisce ai provveditorati regionali un completo spazio di competenze, che ha, peraltro, come limite insuperabile l'ambito territoriale in cui l'attività si attua. Solo in caso di assenza di iniziativa e di intervento, il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria potrà sostituirsi ad un provveditorato regionale inerte.

2. Il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria.

      L'articolo 147 è dedicato al dipartimento della amministrazione penitenziaria.
      Nel comma 1 sono date le indicazioni relative alla scelta del capo del dipartimento e alla qualificazione dello stesso, che deve essere imperniata sul prestigio e sulla professionalità acquisiti nel settore penitenziario sia attraverso il suo servizio nell'ambito della amministrazione penitenziaria o nell'ambito della attività giudiziaria o in quello degli studi universitari.
      La funzione del capo del dipartimento è, in particolare, quella di indicare ogni anno le linee principali della attività penitenziaria, come dispone il comma 2.
      Comma 3: si conferma la attuale articolazione del dipartimento in direzioni generali, corrispondenti ai precedenti uffici centrali. Si indicano i settori che devono essere necessariamente rappresentati nelle direzioni generali, non escludendo quindi la possibilità che ne siano aggiunti altri. Sono menzionati, pertanto, i settori principali, fra i quali si inserisce anche quello degli studi e delle ricerche. Non si può che sottolineare qui la importanza di questo elemento dell'organizzazione. Per evitare che la stessa si burocratizzi nella ordinaria amministrazione, deve esserci la consapevolezza dell'importanza dell'analisi della situazione e delle prospettive di miglioramento e di maggiore efficacia nel raggiungimento dei fini che Costituzione e leggi danno alla amministrazione penitenziaria.

3. La formazione del personale.

      È stata più volte manifestata in questi anni una notevole insoddisfazione circa il tempo e le risorse dedicati alla formazione del personale e alle conseguenti insufficienze della medesima. Tale insoddisfazione è indubbiamente fondata sotto vari profili.
      Il problema riguarda in particolare, ma non soltanto, il personale di polizia penitenziaria e si può dire si manifesti in due aspetti: il tempo limitato dedicato alla formazione e le modalità della stessa. Sul primo aspetto c'è da dire che, in presenza di ricorrenti situazioni di emergenza, sono stati ridotti i periodi di formazione iniziale e quelli successivi, previsti dalla normativa sulla polizia penitenziaria. Sul secondo aspetto, il numero elevato del personale assunto in ogni occasione costringeva a corsi di formazione molto affollati e poco produttivi, che dovevano essere espletati nelle poche scuole di formazione esistenti, incongruamente distribuite sul territorio dello Stato.
      Questi aspetti erano aggravati - il discorso riguarda qui la sola polizia penitenziaria - dall'uso quasi costante delle procedure di assunzione, consistenti nel cosiddetto «reclutamento» di persone che effettuavano il servizio militare di leva o che lo avevano svolto in altre Forze di polizia, procedure che facevano venire meno la garanzia di formazione generale assicurata, ordinariamente, dal concorso pubblico, utilizzato in poche occasioni in quanto si agiva sempre, come già detto, in situazioni di emergenza, con tempi insufficienti per l'espletamento dei concorsi.
      Le criticità indicate dovrebbero venire meno con la rivisitazione generale della normativa sul personale operata con questa proposta di legge.
      Intanto, si è prevista la necessità del concorso pubblico, anche per il personale di polizia penitenziaria, per il quale erano state autorizzate le procedure di reclutamento. Si recupera, quindi, quella garanzia di formazione generale che tale forma di assunzione assicura.
      In secondo luogo, si sono previsti concorsi praticamente regionali (nell'ambito di ciascun provveditorato), che presentano l'indubbio vantaggio di evitare la concentrazione, fra gli assunti, di persone provenienti da poche aree territoriali e determinate a tornarvi, con il grave inconveniente della infelice distribuzione dello stesso personale, specialmente della polizia penitenziaria, sul territorio nazionale.
      In terzo luogo, in conseguenza di quanto detto, con riguardo sempre e particolarmente

D. Il capo VII: assistenti volontari e cooperazione sociale.

1. Gli assistenti volontari.

      Agli articoli 150 e 151 della proposta di legge si parla degli assistenti volontari: all'articolo 150 a proposito della loro nomina, all'articolo 151 a proposito della loro attività.
      Conosciuta ed esistente anche prima della legge di riforma penitenziaria n. 354 del 1975, la figura dell'assistente volontario fu esplicitamente prevista e regolata dalla stessa legge all'articolo 78. Gli assistenti volontari hanno avuto, dopo l'entrata in vigore della legge n. 354 del 1975, una considerevole crescita nel numero e nel tipo di intervento. Essi si riconoscono anche in associazioni, che hanno fatto valere costantemente la visione di una attività penitenziaria in linea con gli indirizzi normativi. Non va dimenticato che il volontariato sostiene e stimola anche negli operatori professionali la motivazione a un lavoro che sia volto al recupero e alla riabilitazione.
      In una situazione di povertà organizzativa delle strutture penitenziarie, specie in particolari settori, la disponibilità del volontariato si è spinta talvolta anche a funzioni di supplenza di attività che sono proprie della amministrazione penitenziaria e che la stessa è però impotente a compiere. Se, come con la presente proposta di legge si intende fare, le carenze organizzative della amministrazione devono essere superate, dovrebbero venire meno le occasioni di supplenza da parte del volontariato.
      È parsa giusta la posizione di alcune organizzazioni di volontariato di non volere riparare a mancati interventi della amministrazione penitenziaria in aree particolarmente delicate. Comunque, lo spazio alla partecipazione del volontariato resta molto ampio. A prescindere da quello, più risalente nel tempo, ma ancora vivo, del sostegno morale alla persona, restano tutti i vari momenti di affiancamento alle attività trattamentali svolte negli istituti, intesi come collaborazione a ciò che viene fatto e non come supplenza per ciò che non viene fatto. In questi casi, si è voluto sottolineare che gli assistenti volontari devono partecipare alle attività di osservazione e di programmazione del trattamento relative alle persone con cui sono entrati in contatto. È opportuno ricordare che la particolare libertà di

2. La cooperazione sociale.

      A questo tema è dedicato l'articolo 152 della proposta di legge.
      La cooperazione sociale rappresenta un interlocutore naturale del sistema penitenziario sotto due profili: quello di appartenere al mondo del non-profit e quello di agire anche attraverso realtà aziendali organizzate, che possono trovare negli istituti spazi e attrezzature, nel migliore dei casi sottoutilizzati e sovente non utilizzati affatto. Se pure non si vuole escludere la possibilità dell'intervento dell'impresa privata in carcere, le finalità di profitto di questa rappresentano un condizionamento che le cooperative sociali non devono presentare, pur dovendo tenere conto della economicità delle proprie iniziative.
      Le possibilità di impiego delle cooperative sociali negli istituti sono indicate nella proposta di legge e sono diverse: possono assumere la gestione dei vari servizi interni, possono rilanciare le lavorazioni interne ove vi siano od organizzarle se non vi siano, possono rendere realmente operative le colonie agricole e di lavoro all'aperto, allo stato abbastanza improduttive, nonostante le non irrisorie risorse economiche impiegate.
      La proposta di legge stabilisce che le convenzioni fra amministrazione penitenziaria e cooperative sociali individuano in queste un contraente preferito, con il quale si possono realizzare progetti senza ricorrere a gare di appalto aperte all'imprenditoria privata.
      Tale riconoscimento dovrebbe consentire l'avvio di realtà di lavoro all'interno degli istituti, oggi assolutamente insufficienti, quando non esistenti affatto.

Parte quarta. Relazione sul titolo IV sul reinserimento sociale.

Premessa.

      L'ordinamento penitenziario vigente riservava la sua attenzione, all'argomento di cui al titolo IV di questa parte, negli articoli 45 e 46, inseriti nel capo V del titolo I, denominato «Assistenza», e negli articoli da 72 a 78, nel capo III del titolo I, prima denominato «Servizio sociale e assistenza», e successivamente modificato dalla recentissima legge 27 luglio 2005, n. 154, in «Esecuzione penale esterna ed assistenza».

          A) la esigenza di una nuova impostazione che sostituisca alla prospettiva della assistenza quella del reinserimento sociale;

          B) la individuazione di nuovi strumenti di operatività, organizzativi ed economici, per la attuazione di tale prospettiva.
      Esaminiamo i punti indicati.
      A) Il senso principale della presente proposta di legge sta nel costante richiamo a quella finalità di rieducazione-risocializzazione-riabilitazione, affermata dall'articolo 27 della Costituzione e ribadita dalla giurisprudenza costituzionale in sentenze che sono state più volte richiamate.
      Di qui la riaffermazione della esecuzione della pena come la sede in cui si dà occasione al condannato di seguire in carcere un percorso riabilitativo e di preparazione all'inserimento esterno, che, nei tempi dovuti, si sviluppa logicamente e ordinariamente in una fase alternativa alla detenzione, durante la quale la persona è seguita e sostenuta nel suo reinserimento sociale.
      Dunque: il diritto alla osservazione e al trattamento riabilitativo individualizzato, il diritto al riesame dell'esito di tale trattamento, il diritto, in caso di esito positivo di tale riesame, al passaggio a forme di esecuzione alternative alla detenzione, che accompagnino e realizzino, se vi sia, la positiva partecipazione dell'interessato, il suo recupero di un corretto ruolo sociale. Il tutto si definisce come un percorso con le sue articolazioni in fasi distinte, ma unificate da una precisa finalizzazione.
      Per tale discorso il concetto della assistenza, svolto dalla normativa vigente, ma, comunque, non più operativo, si manifesta chiaramente limitato. Va colto, invece, il processo di reinserimento sociale nel suo sviluppo e, dovendo essere lo stesso un processo ordinario e necessario, ne vanno regolati e stimolati avvio, evoluzione e realizzazione. È apparso indispensabile dedicare a questo un apposito titolo della normativa.
      B) Questa nuova parte della normativa deve essere rivolta alla definizione concreta dei momenti organizzativi del processo descritto.

Sezione I. Relazione sul capo I del titolo IV: interventi individualizzati per il reinserimento sociale.

A. Le linee generali.

      Riportiamoci a quanto è già stato posto in evidenza in precedenti parti di questa proposta di legge.
      Integrando l'articolo 13 del testo vigente, al comma 8 dell'articolo 18 della presente proposta di legge è stabilito che: «I detenuti e gli internati, per la attuazione della finalizzazione costituzionale delle pene e delle misure di sicurezza volte alla rieducazione e alla risocializzazione, hanno diritto allo svolgimento della osservazione e alla predisposizione e successiva realizzazione, in costanza della loro collaborazione, del programma di trattamento previsto dal presente articolo».
      Nell'articolo 15, il comma 2 del testo vigente è sostituito dal seguente, che diviene il comma 2 dell'articolo 20 della proposta di legge: «Per l'attuazione del programma di trattamento, ai sensi dell'articolo 18, i detenuti e gli internati hanno diritto a disporre degli elementi del trattamento di cui al comma 1. Gli istituti penitenziari devono essere organizzati al fine di rendere tali elementi concretamente disponibili per gli interessati».
      Siamo qui ancora nella fase, interna agli istituti, dell'avvio, della definizione e del primo sviluppo del programma di osservazione e trattamento, che diventa la prima parte del percorso riabilitativo per il reinserimento sociale. Ma passiamo all'articolo introduttivo della parte della proposta di legge dedicata alle misure alternative: è quello che ha assunto il numero 57. Il testo dell'articolo è costituito da citazioni letterali di sentenze costituzionali (salvi l'ultima proposizione del penultimo comma e tutto l'ultimo comma). Riportiamolo integralmente, rubrica e testo:

      «Art. 57. (Diritti dei condannati). 1. È riconosciuto, con riferimento all'articolo 27, terzo comma, della Costituzione, il diritto del condannato a che, verificandosi le condizioni poste dalla legge ordinaria, il protrarsi della realizzazione della pretesa punitiva venga riesaminato al fine di accertare se in effetti la quantità di pena espiata abbia o meno assolto positivamente al suo fine rieducativo [sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 1974].
      2. Il sistema normativo deve tenere non solo presenti le finalità rieducative della pena, ma predisporre anche tutti i mezzi idonei a realizzarle e le forme atte a garantirle [sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 1974].
      3. Al fine di cui al comma 2 sono stabilite le misure alternative alla detenzione o di prova controllata che, attraverso prescrizioni limitative, ma non privative, della libertà personale e l'apprestamento di forme di sostegno, siano idonee a funzionare come strumenti di controllo sociale e di promozione alla risocializzazione [sentenza della Corte costituzionale n. 343 del 1987].

      Il percorso penitenziario, il suo svilupparsi, la sua finalizzazione, la reintegrazione sociale che si vuole favorire e realizzare nei confronti delle persone detenute o internate vengono bene messi in evidenza attraverso questi riferimenti a parti precedenti della proposta di legge. E vorremmo aggiungere che tutto questo non viene introdotto con gli interventi normativi che precedono, né con quelli che si introducono qui. Tali interventi sono invece la registrazione, attraverso la più esplicita garanzia legislativa, con copertura costituzionale, di situazioni e di processi già riconosciuti e utilizzati, anche se con una efficacia limitata, che può essere decisamente ampliata e migliorata con la copertura della legge.
      Si crede utile, a questo punto, la citazione di due altre sentenze della Corte costituzionale, che riconoscono la rilevanza dello svilupparsi del percorso penitenziario ai fini del riconoscimento della ammissibilità ai benefìci penitenziari dei condannati per delitti esclusi per gli stessi in forza del periodo iniziale del comma 1 dell'articolo 79 della proposta di legge (già articolo 4-bis vigente): due sentenze, quindi, su un aspetto specifico, che indicano però la rilevanza di un aspetto generale. Si tratta delle sentenze della Corte costituzionale n. 445 del 1997 e n. 137 del 1999, che dichiarano incostituzionale la inammissibilità dei condannati prima indicati e affermano che i benefìci penitenziari della semilibertà (prima sentenza) e dei permessi premio (seconda sentenza) possono essere concessi a coloro che, prima della data di entrata in vigore della normativa preclusiva, «abbiano raggiunto un grado di rieducazione adeguato al beneficio richiesto e per i quali non sia accertata la sussistenza di collegamenti attuali con la criminalità organizzata» (vedi dispositivi delle due sentenze). Sono riconosciuti, quindi, il percorso della rieducazione, la crescita dello stesso, la individuazione del livello raggiunto dal suo sviluppo e si riconosce a tutto questo la sostanza di una situazione acquisita, che la preclusione non può colpire se non operando una «ablazione» dello sviluppo potenziale già avviato: ablazione che le due sentenze considerano incostituzionale. E la lettura delle motivazioni delle due sentenze chiarisce che la «adeguatezza del grado di rieducazione» si ricava dal programma di trattamento e dalla fase cui lo sviluppo dello stesso era pervenuto. Così, per quanto riguarda la sentenza relativa alla semilibertà si dà rilievo alla dichiarata possibilità di ammettere il condannato al lavoro all'esterno, come prova del «grado di rieducazione» raggiunto.
      La nozione di percorso penitenziario coglie per il condannato una situazione in

B. Gli aspetti specifici dell'articolato.

      Al capo I del titolo IV, articoli da 153 a 159, ci si occupa delle modalità di intervento per i percorsi individuali di inserimento sociale.
      Nell'articolo 153 si definisce la progettazione del percorso di reinserimento sociale. Lo stesso conta sul concreto riconoscimento di quel diritto alla osservazione e al trattamento individualizzato, di cui parla l'articolo 13 della legge n. 354 del 1975. Riconoscimento concreto di quel diritto vuol dire molte cose, di cui si occupa il titolo I della proposta di legge. Vuol dire, intanto, che gli elementi del trattamento indicati nell'articolo 15 della legge n. 354 del 1975 - lavoro, istruzione, altre attività interne, agevolazione e miglioramento dei rapporti socio-familiari - devono essere realmente disponibili in modo da funzionalizzarli al percorso di reinserimento sociale individuato. Vuole dire anche che la progettazione del percorso deve individuare o concorrere a definire e reperire le risorse necessarie affinché il progetto si realizzi. Vuol dire, inoltre, che si deve tracciare e contribuire a realizzare il percorso giuridico che si avvia verso la ammissione alle misure alternative. Vuole dire, infine, che siamo dinanzi a un progetto flessibile, cui si accompagna una costante messa a punto in termini di concretezza e adeguatezza al caso.
       All'articolo 154 si indicano le risorse organizzative. Si tornano a ricordare anche quelle che appartengono alla rete sociale, di cui si è già parlato quando si sono esaminati, in questa relazione e nell'articolato, i problemi del personale dell'area educativa e dell'area del servizio sociale. Si chiarisce che una risorsa importante della rete è il volontariato.
      All'articolo 155 ci si sofferma sulle relazioni socio-familiari, che presentano aspetti diversi.
      Il primo è quello delle criticità familiari. Le stesse richiedono una attività di sostegno e di aiuto, che possa contribuire al superamento delle criticità e a fare diventare la famiglia una delle risorse significative della persona. Se la famiglia vuole l'inserimento sociale del condannato, è in grado di porre in essere un condizionamento, una spinta e anche un controllo, più capillari e più significativi di altri. Può accadere, purtroppo, anche il contrario. C'è, comunque, anche questo aspetto negli interventi per le famiglie, che sovente può servire a costruire la responsabilizzazione delle stesse, rispetto al familiare condannato, ma anche rispetto agli altri: si può pensare, in particolare, ai figli minori. È importante, ad ogni buon conto, superare le situazioni di conflitto fra il condannato e la propria famiglia, che sovente hanno caratterizzato la cornice del reato: pensiamo, ad esempio, a tutte le ipotesi di tossicodipendenza e di alcooldipendenza,

C. Lo studio e la ricerca in materia penitenziaria.

      Si viene all'articolo 159.
      Si può discutere sulla opportunità di inserire in questa parte dell'articolato una norma che favorisce gli studi e le ricerche in materia penitenziaria. È parso, però, che questo fosse il punto strategicamente migliore.
      L'idea di fondo della presente proposta di legge è quella di dare corpo ad una esecuzione della pena conforme alle indicazioni costituzionali riepilogate nel citato articolo 57 della proposta di legge e di regolare normativamente una organizzazione adeguata ad applicare quelle indicazioni: non si può che rinviare al testo della norma indicata (vedi anche qui sopra al numero 1 di questa sezione) e alle sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 1974, n. 343 del 1987 e n. 282 del 1989.
      Tanto premesso, è indispensabile una intensa attività di ricerca che valga a dare le indicazioni opportune circa le incompletezze e le inefficacie del sistema per favorirne la messa a punto e anche per avere le conferme o meno dei ritorni positivi di una esecuzione penale diversa.
      Le ricerche in questione, pertanto, non devono essere volte alla descrizione dei reati e dei loro autori, cioè alla costruzione di tipi di reato e di tipologie di autori (si possono ricordare le riserve di sentenze della Corte costituzionale - si ricorda, fra tutte, la n. 306 del 1993 - che mettono in guardia dal ricollegare effetti normativi a tali costruzioni), come è proprio di alcune ricerche criminologiche. Come tutte le ricerche definitorie, le stesse colgono la statica dei reati e dei loro autori e di conseguenza giustificano una statica delle pene e della loro esecuzione. Le ricerche cui si riferisce l'articolo 159 fanno invece riferimento alla produzione, attraverso la esecuzione penale, di percorsi riabilitativi e di reinserimento sociale nella fase carceraria, prima, e in quella delle misure alternative, poi, e mettono così in luce e verificano la efficacia o la debolezza di quella che si è descritta come la politica penitenziaria, efficacia e debolezza valutate in riferimento alla Costituzione e alla presente proposta di legge. In sostanza, si tratta di riflettere su una visione dell'intervento possibile in una specifica area del disagio sociale e della sofferenza umana in modo da cercare di modificare le criticità e di recuperare le persone ad un rapporto accettabile fra loro e il resto della comunità. Riflessioni del genere hanno interessato altre aree del disagio e delle sofferenze sociali e umane, come quelle della malattia mentale o della demotivazione sociale delle dipendenze da sostanze, riproponendo sempre questa scelta fra risposta statica e di esclusione e risposta dinamica e modificativa di ricerca della inclusione nella comunità.
      In tale senso questa, come si è detto, è la sede strategicamente migliore per inquadrare la necessaria attività di studio e di ricerca nel nostro settore.

Sezione II. Relazione sui capi II e III del titolo IV: gli interventi collettivi relativi a gruppi di persone in condizioni particolari.

A. I processi attuali di carcerazione.

      Il discorso che si sviluppa qui era stato proposto nella parte conclusiva della premessa a questo titolo IV. Si era indicato il nodo della emergenza penitenziaria attuale, che si era sintetizzato così: al carcere come ultima ratio si è sostituito un carcere come strumento sostitutivo di risposte sociali che non sono state e non vengono date. Si era concluso che si deve acquisire, da un lato, la consapevolezza di questa dinamica e contrastarne lo sviluppo

      A. C'è un'area della popolazione detenuta che raccoglie persone caratterizzate generalmente da situazioni di criticità sociale. Comprende:

          l'area della tossicodipendenza, che è stimata nel 27 per cento del totale dei reclusi, dato probabilmente inferiore al reale nella totale mancanza di indirizzi generali per la rilevazione;

          l'area della immigrazione, stimata ormai nel 30 per cento del totale dei detenuti;

          una ulteriore area del disagio sociale di vario genere, che può arrivare all'8-10 per cento, in mancanza di stime precise, nella quale si possono considerare i dipendenti dall'alcool, i soggetti con problemi psichiatrici, i «senza fissa dimora».

      Si parla, quindi, di un'area del 65-67 per cento, pari ai 2/3 della intera popolazione detenuta: 40.000 persone sulle 60.000 circa, oggi negli istituti penitenziari.

      B. Si crede di dovere dire, senza temere di essere smentiti, che l'aumento di questa area della popolazione detenuta è quello che determina l'aumento complessivo dell'area della detenzione. È pacifico, infatti, che i processi di ricarcerazione in atto, in primo luogo negli USA e anche nel Regno Unito, diffusi ormai in tutta Europa, sono il quadro nel quale si è manifestato anche il processo di ricarcerazione nel nostro Paese: 10.000 detenuti in più negli ultimi cinque anni. Ed è proprio l'area della detenzione sociale quella a cui quei processi di ricarcerazione si riferiscono.
      Ovvia la conclusione, che riprenderemo in seguito: se si vogliono operare un contenimento e una riduzione dell'area della detenzione complessiva, bisogna agire proprio sui processi di ricarcerazione dell'area che abbiamo ora analizzato.

      C. Si crede pertinente chiamare questa parte della popolazione detenuta: area della «detenzione sociale», termine il cui uso si sta diffondendo.
      Perché «detenzione sociale»? Perché appartengono a tale area gruppi di detenuti numericamente elevati, che hanno alle spalle situazioni di partenza di disagio sociale o situazioni di sviluppo del disagio per la mancanza o per l'insufficienza di un significativo intervento sullo stesso.
      Questo è vero, parlando dei singoli gruppi, per l'area della dipendenza dagli stupefacenti, che parte, sovente, da situazioni socio-familiari critiche e, anche se queste non vi sono, le realizza ben presto proprio per il genere di vita indotto dalla dipendenza. Avviatosi questo processo, mancano spesso sistemi di intervento adeguati a molta parte dei casi e, comunque, il modesto dimensionamento dei servizi non riesce a raggiungere o a raggiungere efficacemente molta parte della possibile utenza. È pacifico che questa è sovente poco collaborativa, ma la limitata dimensione dei servizi sarà inevitabilmente incapace di stimolare gli indifferenti e, spesso, di rispondere adeguatamente anche a coloro che cercano il loro sostegno.
      Questo è vero anche per l'area della immigrazione, posta, data la legislazione vigente, in una situazione di esclusione sociale, che porta alla clandestinità e che solo quando la situazione è assolutamente ingestibile accetta una permanenza temporanea legata alla temporanea utilizzazione delle persone. Si parte da un rifiuto di socializzazione per arrivare, solo eccezionalmente e in tempi non prevedibili, ad una socializzazione sub condicione.
      Non meno vera è l'analisi fatta per quelle situazioni diversamente problematiche che abbiamo indicato, che, più o meno sistematicamente, derivano da una mancata presa in carico delle criticità originarie, cui segue una situazione di abbandono sociale più o meno completo.
      In tutte queste situazioni non si può affermare che l'approdo al reato sia inevitabile e che, invece, sia possibile che lo stesso derivi da consapevoli scelte delinquenziali. Ma è indubbio che, nel numero

      D. Il nodo che spiega la crescita della detenzione sociale è rappresentato da un atteggiamento che ha due facce strettamente connesse. Le due facce sono: la intolleranza per le manifestazioni del disagio sociale, fino alla cosiddetta «tolleranza zero»; e il complementare abbandono o la sensibile riduzione delle politiche di intervento e di sostegno al disagio stesso.
      Le politiche di sicurezza sociale cercavano il benessere generale e avvertivano la esigenza di recuperare le aree e i gruppi in situazioni di criticità. Le politiche della sicurezza finalizzata al miglioramento del livello di benessere generale hanno ceduto il campo alle politiche di una sicurezza difensiva, interessata a proteggere gli interessi delle persone garantite dalle ricadute del disagio dei non garantiti.
      Si forma una correlazione: più intolleranza, meno aiuto e sicurezza sociale, più sicurezza difensiva e intervento punitivo.

      E. Si coglie questo processo con la espressione: dallo Stato sociale allo Stato penale, sintesi operata da molti studiosi che hanno colto gli aspetti negativi di quanto sta accadendo.
      E, infatti, la risposta penale colpisce le criticità umane, opera sulle aree della precarietà sociale, come un chirurgo che taglia via (ovvero sposta in carcere) le parti malate. Negli USA questa politica è ormai una scelta consapevole, da cui è derivata, nel giro di poco più di venti anni, la decuplicazione della popolazione penitenziaria.
      In questo processo va colto un aspetto: che lo strumento penale, carcere in prima linea, viene utilizzato come strumento sociale: per risolvere o, meglio, per soffocare le criticità sociali o, meglio ancora, per separarle dalla società e sequestrarle in carcere. A monte c'è il rifiuto dell'intervento sociale sulle aree sociali precarizzate. Queste contribuiscono con le loro manifestazioni - inevitabili in presenza del rifiuto di gestirle e possibilmente superarle - ad aumentare l'insicurezza o la percezione della stessa e l'unica rassicurazione sarà quella più semplice: la punizione e la carcerazione dei disturbatori.
      È evidente quello che si è detto: lo strumento penale, e specialmente il carcere, è usato come strumento sociale, come organo di gestione, cioè, di una situazione sociale critica.
      Con una certa enfasi si parla così del carcere come «discarica sociale»: un'enfasi, tutto sommato, realistica in quanto aree intere della precarietà, soprattutto urbana, sono gettate in un contenitore particolare come il carcere, che, specie se gestito con questa funzione, soffoca ogni possibile vocazione sociale.

      F. Il carcere cresce perché cresce questa detenzione sociale. L'impegno deve essere: depenalizzare e, là dove non è possibile, scarcerare la detenzione sociale o almeno parte considerevole della stessa.
      Date le sue dimensioni, una riduzione del 10 per cento della detenzione sociale riduce il numero dei detenuti di circa 4.000 persone; una riduzione del 30 per cento riduce il numero dei detenuti di circa 12.000 persone, una riduzione del 50 per cento riduce il numero dei detenuti di circa 20.000 persone.
      È agevole una considerazione. La riduzione o la eliminazione del sovraffollamento comporta un recupero di funzionalità dello stesso carcere, che soffoca sotto la pressione di questa dinamica di crescita. Il sovraffollamento in sé diviene maltrattamento nei confronti dei reclusi e specialmente se lo stesso è vissuto in modo protratto nelle celle (20 ore su 24 come si è detto e ripetuto). Ma il sovraffollamento è anche causa di affanno, quando non di paralisi, di ogni servizio degli istituti. Quindi: ogni intervento deflattivo della popolazione detenuta migliora, ad un tempo, le condizioni di vita dei reclusi e la funzionalità dei servizi.

B. L'articolazione degli interventi per la riduzione dell'area della detenzione sociale.

      La riflessione si deve fermare sui punti che seguono.
      Primo. Si tratta di ridurre l'area della penalità concernente la detenzione sociale, il che comporta un intervento su due piani:

          a) riduzione delle ipotesi di incriminazione sia attraverso la depenalizzazione, sia attraverso forme di non incriminazione individualizzata;

          b) riduzione delle pene previste, ricordando che la maggiore durata delle pene comporta maggiore presenza giornaliera di detenuti in carcere.

      Secondo. Scarcerare la detenzione sociale. Il che vuol dire accrescere la utilizzazione delle alternative alla detenzione, allo stato ancora modesta, con una incentivazione degli strumenti normativi e con il potenziamento delle risorse organizzative ed economiche e delle risorse di accoglienza sociale.
      Terzo. Per realizzare questo occorre riportare la casistica della detenzione sociale nell'ambito sociale che è proprio della stessa: il che deve avvenire con il recupero pieno della risposta della sicurezza sociale in luogo della sicurezza penale. Tanto più cresceranno, come accennato al punto secondo, i mezzi organizzativi e le concrete risorse del sistema sociale, tanto più potrà ridursi l'indebita invasione penale: diventeranno, cioè, maggiormente praticabili l'area della penalità e quella della carcerazione.
      Esaminiamo questi punti alle seguenti sezioni 1, 2 e 3.

1. La riduzione della penalità.

      Analizziamo la realizzazione di questo punto in ordine ai grandi gruppi di detenuti che compongono la detenzione sociale, ricordando che la riduzione della penalità riduce anche i processi di incriminazione e ha quindi un effetto limitativo sulla grandezza dell'area della detenzione.

Tossicodipendenti.

      In occasione della Conferenza sulle tossicodipendenze di Napoli (1997) furono date delle indicazioni generali, attraverso le quali, anche in relazione all'esito referendario del 1993, che aveva escluso la punibilità dell'uso personale e della detenzione per uso personale di sostanze stupefacenti, si poteva ridimensionare la entità dell'intervento penale disposto dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, sugli stupefacenti e sostanze psicotrope.
      Dopo la Conferenza fu istituita una commissione apposita, presieduta da Giuseppe La Greca, che concluse i suoi lavori con una relazione e un articolato. Questo è stato ripreso e integrato in una proposta di legge presentata il 24 luglio 2003 dagli onorevoli Boato, Turco, Ruggeri ed altri, appartenenti a vari gruppi politici, i cui punti principali sono i seguenti:

          1) la esclusione della punibilità dell'uso personale e della detenzione per uso personale delle sostanze;

          2) la riduzione generale delle pene previste dal citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990;

          3) la ulteriore riduzione delle pene nei confronti degli autori di fatti punibili che risultano tossicodipendenti;

          4) la previsione per i tossicodipendenti autori di reato di istituti speciali di non incriminazione individualizzata: sentenza di non luogo a procedere per irrilevanza del fatto e provvedimento di sospensione del procedimento penale con messa alla prova, cui seguirà, se l'esito

      Nel progetto di legge è anche presente un intervento sulle misure alternative alla detenzione, che esamineremo, però, successivamente.
      Va precisato che sia nelle ipotesi di non incriminazione individualizzata, sia in quelle di misure alternative, l'intervento di depenalizzazione o di decarcerazione è sempre finalizzato allo svolgimento di programmi terapeutici di recupero dalla tossicodipendenza. La pena detentiva, quindi, non viene inflitta o, se inflitta, non viene eseguita, sempre in funzione dello svolgimento di un intervento sociale: al problema sociale non si risponde con il carcere, ma con l'intervento sociale.
      Ecco, dunque, per un gruppo rilevante della detenzione sociale, una risposta possibile attraverso le modifiche normative indicate. Nel frattempo, però, viene presentato, dal Ministro Fini ed altri, un disegno di legge governativo, di segno del tutto opposto, basato sulla convinzione, tutta ideologica e contraria alle evidenze sperimentali, che la punizione, anche dell'uso personale, e il carcere siano una risposta pertinente al disagio sociale del tossicodipendente. Si torna a confidare che la pena e il carcere siano risposte convenienti ad una criticità sociale. Il che non potrà che avere un ritorno di ulteriore e incontrollabile aumento della detenzione sociale. Non ci si fa che muovere in una direzione opposta a quella che si sviluppa nella presente proposta di legge.

Immigrati.

      Partiamo da una considerazione. L'immigrazione è una risorsa per il nostro Paese, come per tutti gli altri che appartengono al «primo mondo». Si tratta non di una espressione di buoni sentimenti, che spesso la accompagnano, ma di una constatazione di buone ragioni. È noto che tutto il settore della collaborazione e della assistenza domestica, delle lavorazioni agricole, stagionali e non stagionali, dell'edilizia e di molti altri settori produttivi ha necessità di questi lavoratori. Essi ci servono. Si tratta di un'ottica egoista, che dovrebbe essere sostituita da un'ottica diversa, quella della accoglienza. Ma restiamo pure all'ottica egoista.
      I sistemi seguiti, sia quello delle quote di persone ammissibili, sia quello attuale del rigoroso rapporto fra inserimento lavorativo previamente disponibile ed accertato e rilascio del permesso di soggiorno, sono serviti soltanto a produrre clandestinità e lavoro sommerso. Il primo è un incoraggiamento ad una vita di espedienti che può sfociare nel reato. Il secondo è un danno per gli immigrati, ma anche per il nostro sistema previdenziale e fiscale.
      Il risultato è che ricorrentemente si passa a interventi eccezionali di regolarizzazione. Interventi che sono inevitabili. L'ultima regolarizzazione operata nel nostro Paese, che ha interessato quasi 700.000 persone, è stata realizzata in corrispondenza di una legge di restrizione agli ingressi e di potenziamento delle espulsioni. È singolare che, nel momento in cui si voleva ridurre il fenomeno, si sia operata una regolarizzazione che risulterebbe essere la più ampia mai realizzata in Europa. Anche se si tratta di una riduzione modesta rispetto a quella che si prepara o è in atto negli USA per alcuni milioni di messicani, da tempo presenti in quel Paese: da notizie giornalistiche, si fa strada la convinzione che un sistema di liberazione degli accessi consenta un migliore controllo e, indirettamente, un maggiore contenimento del fenomeno. La morale è che, quando si vuole comprimere un fenomeno non arrestabile (si insiste su questo: non arrestabile), si arriva poi ad un momento in cui si deve riconoscere proprio la realtà che ha forzato le regole restrittive.
      I sistemi da noi usati, con precise finalità di contenimento, esasperate nella vigente legge Bossi-Fini, non sono gli unici possibili, come dimostrano i sistemi diversi operati in altri Paesi europei, non finalizzati alla opposizione o ad un rigido filtro all'ingresso.

Altre criticità.

      Questa parte della detenzione sociale si riferisce a persone che presentano gravi problemi di socializzazione: persone con problemi psichiatrici, dipendenti da alcool, «barboni» o senza fissa dimora. Non rappresentano casi isolati ed eccezionali in carcere, ma rientrano nelle storie di ordinaria follia (non si sa se degli interessati o di chi ve li invia) che il carcere intercetta sempre più frequentemente
      Per costoro, la via più semplice sarebbe quella di un ricorso alle misure alternative alla detenzione, quale strumento di un adeguato intervento sociale. Il carcere sembra, in effetti, non pertinente a tale casistica.
      Ci si potrebbe chiedere, quindi, se non sarebbe adeguato, anche nei confronti di queste persone, il ricorso agli istituti di

2. La scarcerazione della detenzione sociale.

      La riduzione dell'area della penalità è essenziale, ma altrettanto importante, ancora più attuale e con la possibilità di effetti più rapidi, è la riduzione dell'area della carcerazione. L'impegno immediato,

Persone in esecuzione pena o in misura di sicurezza detentiva.

      Al riguardo, il discorso si può articolare sui seguenti punti.
      Primo punto: è quello della migliore efficienza del sistema normativo di misure alternative alla detenzione.
      Questa preoccupazione è presente, per i tossicodipendenti, nella proposta di legge già ricordata dagli onorevoli Boato, Turco, Ruggeri ed altri, nella quale:

          a) si sostituisce la misura alternativa della sospensione della esecuzione della pena detentiva, prevista dall'articolo 90 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, con una ipotesi di affidamento in prova per coloro che hanno commesso i reati in relazione al loro stato di tossicodipendenza e che hanno già svolto e concluso positivamente un programma terapeutico per il superamento della loro condizione. In tale caso è oggi applicabile la sospensione della esecuzione, misura, però, di scarsissima applicazione in quanto manca di un organo di gestione sul versante dell'aiuto e su quello del controllo;

          b) si inserisce, nell'affidamento in prova in casi particolari previsti dall'articolo 94 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, la previsione della competenza alla presa in carico degli stranieri, apolidi e senza fissa dimora, stabilita in capo al Servizio sanitario nazionale nel cui territorio si trova la persona;

          c) si introduce il nuovo articolo 94-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, nel quale, per i condannati ad una pena superiore a quella prevista dalle norme indicate (superiore, quindi, a quattro anni) si istituisce una nuova misura di sicurezza alternativa, denominata «programma di reintegrazione sociale» nell'ambito del programma terapeutico e riabilitativo.

      Per gli immigrati devono essere superate le incertezze che condizionano molti operatori sulla ammissibilità degli stessi alle misure alternative. È pacifico, per lo stesso Ministero dell'interno, che emise una circolare in proposito, che, in presenza di una pena in esecuzione, in semilibertà o di lavoro all'esterno o nelle misure alternative dell'affidamento in prova o della detenzione domiciliare, non occorra alcun permesso di soggiorno e vi possa essere, quindi, l'inserimento lavorativo o sociale previsto dalla misura alternativa concessa.
      Il problema sorge anche per la espulsione dallo Stato al termine della misura. Dovrebbe essere chiarito che la stessa non deve condizionare la ammissione alla misura alternativa, che la decisione, in seguito, sulla espulsione dallo Stato deve appartenere al magistrato di sorveglianza e che la decisione, in sede giurisdizionale di questo, prevale su ogni decisione amministrativa.

          1) quella del sistema organizzativo penitenziario nell'area cosiddetta «educativo-pedagogica»;

          2) quella dei servizi delle tossicodipendenze operanti in carcere e fuori del carcere.

      Si aggiunge, poi, una ulteriore inefficienza, rappresentata dalla scarsa tempestività delle decisioni sulle istanze da parte della magistratura di sorveglianza, intempestività piuttosto generalizzata, salva qualche isola di efficienza. Si aggiunge spesso la qualità delle decisioni dei giudici, quando entrano nella valutazione dei programmi terapeutici, andando al di là del loro ruolo.
      La misura di queste inefficienze è espressa dalla entità dell'area della tossicodipendenza che resta in carcere, che può ancora essere utilizzata quale esempio. L'analisi può essere limitata ai detenuti in esecuzione di pena (condannati definitivamente) e ammissibili a misure alternative.
      Si è detto che i tossicodipendenti nelle carceri italiani, calcolati su 57.000 detenuti presenti al momento del calcolo, sono circa 15.500 (27 per cento della presenza media dei detenuti in un giorno). Dei 15.500, 8.500 dovrebbero essere condannati definitivi, nelle condizioni, cioè, di poter essere ammessi a misure alternative. Alcuni, è vero, non sono in tali condizioni per la entità della pena, che supera i quattro anni, ma la grande maggioranza sarebbe invece ammissibile. Quanti sono gli affidati in prova al servizio sociale dalla detenzione ai sensi articolo 94 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, misura specifica per i tossicodipendenti? Nell'anno 2001, in Italia, sono stati: 837 complessivi, di cui 405 al nord, 191 al centro e 241 al sud. I casi «seguiti» nel corso del 2001, aggiungendo le nuove ammissioni ai casi pendenti a inizio anno, sono stati, invece, 1620 complessivi, di cui: 832 al nord, 357 al centro e 431 al sud.
      Conclusione: al di là di tutti i conteggi e della loro opinabilità, l'ammissione alle misure alternative funziona male se delle stesse fruisce poco più del 10 per cento di coloro che potrebbero fruirne. Non è quindi soddisfatta la indicazione che viene dalla legge, che privilegia, per i tossicodipendenti, una esecuzione della pena con programmi terapeutico-riabilitativi fuori dal carcere. Si può anzi dire che quello che dovrebbe essere un intervento ordinario e sistematico è in concreto un intervento eccezionale.
      Ma perché non riceve un impulso adeguato la ammissione alle misure alternative? Perché, si ripete, il sistema funziona

Le persone in custodia cautelare.

      Questa parte può essere sviluppata in riferimento alle considerazioni già svolte al paragrafo precedente, soffermandosi essenzialmente sulle diversità di situazioni, interventi e possibilità di quella parte della detenzione sociale in custodia cautelare rispetto a quella parte in posizione giuridica definitiva.
      Partiamo dai numeri. Tenendo sempre presente il rapporto fra detenuti - sempre dell'area della detenzione sociale - in esecuzione definitiva, pari al 55 per cento, e detenuti in custodia cautelare, pari al 45 per cento, questi ultimi dovrebbero essere circa 18.000. Un numero, quindi, estremamente importante, che sollecita un intervento anche su questa parte della detenzione sociale.
      La prima considerazione da fare è che un'area così rilevante della custodia cautelare in carcere è il segno di un sistema giudiziario, che non si trova in un rapporto

3. Dall'intervento penale all'intervento sociale: un percorso per la detenzione sociale.

      Si sviluppa qui il terzo dei tre punti indicati all'inizio di questa riflessione.
      Il discorso può essere sintetico e riprende quello che più analiticamente si è condotto in precedenza.
      L'area, estesa e in costante crescita, della detenzione sociale è il frutto di un processo che è stato sintetizzato con la espressione: «dallo Stato sociale allo Stato penale». Occorre compiere il percorso inverso e tornare dallo Stato penale a quello sociale. Il che vuol dire - per quanto detto e ripetuto, è abbastanza chiaro - che la società, attraverso i suoi organismi responsabili, deve recuperare le proprie funzioni e dare alle situazioni critiche che sono state spostate verso la risposta indifferenziata della discarica carceraria, le risposte sociali reali in grado di analizzare le criticità, affrontare le stesse e, in quanto possibile, superarle e risolverle. Tanto più le risposte sociali proprie sono efficaci, tanto più le risposte penali improprie potranno essere abbandonate e rimosse.
      Lo si è accennato per uno dei gruppi della detenzione sociale: i tossicodipendenti. Il sistema dei servizi pubblici è incompleto, reso via via più impotente dalla riduzione delle risorse organizzative ed economiche sulle quali potere contare. Senza quelle risorse, i programmi terapeutici diventano evanescenti o non sono possibili e, in tale situazione, quei programmi non possono produrre inserimento sociale e, ove sia possibile e utile, inserimento lavorativo. Questo comporta un impegno, non solo economico, ma anche economico, che è indispensabile recuperare. Certo, ci saranno risorse economiche da mobilitare, ma non si dovrà ignorare che il costo di un detenuto in carcere è almeno cinque volte superiore a quello

      A. Partiamo dall'ultimo punto indicato: la irreversibilità del processo.
      È facile osservare che non è stato sempre così. Si è seguita anche un'altra strada, una strada che era caratterizzata dal contenimento della detenzione sociale. E questa strada ha avuto protagonisti razionali e consapevoli nei Paesi del nord-Europa, ma anche nel Regno Unito e anche negli USA. Era stata operata una scelta e la scelta era stata per il percorso sociale.
      Si è cambiato perché quella politica era costosa? Se quella è stata la ragione, era una ragione sbagliata. Il costo della politica opposta sta assumendo dimensioni di gran lunga superiori e di fatto incontrollabili. Si è cambiato perché quella politica era inefficace? In che misura era esatta quella valutazione di inefficacia, che riteneva i fenomeni di recidiva nel reato indifferenti al trattamento, detentivo o alternativo alla detenzione, riservato agli autori di reato? Ci sono risposte attuali che fanno pensare altrimenti. Si è parlato in precedenza di una ricerca recente sulla recidiva di chi ha fruito di misura alternativa, che ne segnala la convenienza, ma comincia ad essere una convinzione che si fa strada che il carcere non serve, mentre la misura alternativa può servire.
      Sembra, per vero, che la strada verso il penale sia nata e si sia rafforzata per rilevazioni sempre più stringenti sulla identificazione fra area della criminalità - in buona parte della criminalità di strada e di quella indotta dalle politiche proibizioniste rigide sugli stupefacenti - e area della precarietà sociale. Non c'è stato uno sforzo per dare risposte sociali a quella

      B. Queste posizioni non hanno alle spalle un discorso scientifico, ma solo una scelta politica che non segue la via della riduzione delle disarmonie sociali e della ricerca della concordia sociale, ma solo quella della forza, capace soltanto di spezzare la società e di chiuderne un troncone in carcere.
      Cogliamo la preoccupazione degli esperti in materia che, già con la formula del passaggio dallo Stato sociale allo Stato penale, hanno preso nettamente una distanza critica da questa politica, individuando nella stessa la liquidazione a un tempo del sistema penale e di quello sociale e dei princìpi rispettivi degli stessi.
      È interessante vedere che un approfondimento in termini razionali di questa scelta rivela una profonda incoerenza interna della stessa: ci si riferisce ad un recente lavoro di David Garland (La cultura del controllo. Crimine e ordine sociale nel mondo contemporaneo, Il Saggiatore, Milano 2004), le cui linee di fondo sono esposte in un intervento di A.Ceretti e A.Casella, in Dignitas, n. 5 del 2004, pagina 6 e seguenti. Vi si legge (pagina 11): «Questi orientamenti criminologici, che normalizzano gli autori di reato - interpretati ora come soggetti razionali e opportunisti, non molto diversi, in ultima analisi, dalle loro vittime - convivono con altre letture che si alimentano più che di analisi scientifiche, di immagini, di archetipi, di angosce che amplificano i messaggi ansiogeni dei media, i quali, a loro volta, presentano i criminali come soggetti antisociali, pericolosi, estranei e minacciosi, in genere appartenenti a gruppi razziali e culturali diversi da noi. Più che di persone reali, si tratta di proiezioni immaginarie che assommano su di loro i rischi e i pericoli dai quali si fa derivare quel senso d'angoscia e di impotenza che produce una domanda inesauribile di ordine e di risposte forti da parte della autorità statuale. L'unica risposta che ha senso dare a questi superpredatori e plurirecidivi, maschi, giovani, appartenenti a minoranze razziali e culturali, provenienti dal sottoproletariato criminale, dalle sottoculture tossicomaniche, da famiglie problematiche, è di neutralizzarli non appena delinquono - o ancor prima, se possibile - togliendoli dalla circolazione e lasciando loro ben scarse possibilità di far valere diritti e aspettative di rispetto morale. Nel panorama odierno, ritroviamo, quindi, una criminologia del sé, che assume gli autori di reato come soggetti normali e razionali; e una criminologia dell'altro, dell'estraneo pericoloso».
      Questa lunga citazione consente di dire che la scelta politica che ha dilatato l'universo carcerario, non solo manca di autorità scientifica, ma manca anche di un fondamento razionale, perché raccoglie suggestioni diverse ed incoerenti: anzi, opposte fra loro.

      C. La scelta politica che si critica è condizionata dalla domanda di sicurezza che pervade la società contemporanea. È stato anche osservato che tale domanda è sorta mentre gli indici della criminalità erano in diminuzione o, al più, stabili. Ora, a prescindere dal valore di tali indici, che si incrementano per l'incrementarsi

      D. Ostinatamente si deve affermare che questo processo di ricarcerazione, che invade il mondo sviluppato, non è irreversibile e si deve ripetere che tale processo sta mostrando le sue crepe. Ancora una citazione dal testo di Dignitas, che è la conclusione dello stesso: gli sviluppi delle politiche criminali odierne «non sono deterministicamente dati: i grandi processi di carcerizzazione e le pratiche del controllo penale diffuso, nelle forme che hanno visto gli Stati Uniti e il Regno Unito far da battistrada nel mondo sviluppato, non sono inevitabili. Un altro futuro è possibile».
      Si è cercato, appunto, di indicare le linee concrete del recupero delle risposte sociali che sciolgano i lacci in cui è stata avviluppata la detenzione sociale. Depenalizzare nella misura possibile, scarcerare usando tutte le alternative alla detenzione che il nostro sistema già conosce e integrandole, ridare consapevolezza, risorse, efficacia alle risposte sociali che sono mancate e che, invece, non devono mancare. Le pagine che seguono illustrano il capo II e il capo III del titolo IV di questa proposta di legge, dedicato al reinserimento sociale. Si indicano gli interventi possibili a favore di gruppi di reclusi, compresi nella detenzione sociale, per i quali, anziché perpetuare la esclusione carceraria, si attivino pratiche di inclusione sociale.

C. Gli strumenti per la scarcerazione della detenzione sociale: i capi II e III del titolo IV.

      Il discorso svolto nelle pagine precedenti tende alla riduzione dell'area della detenzione sociale attraverso interventi di riduzione dell'area della penalità e di aumento dell'area della scarcerazione della stessa.
      Per la riduzione dell'area della carcerazione, si è parlato in particolare di allargamento delle misure alternative, sia attraverso modifiche normative, sia attraverso il raggiungimento della reale efficacia del sistema operativo di ammissione alle stesse.
      In tale quadro vanno esaminati i capi II, articoli da 160 a 164, e III, articoli da 165 a 169, del titolo IV, dedicati agli

D. La scelta verso la irreversibilità del processo di ricarcerazione nel nostro Paese: la legge cosiddetta «ex Cirielli».

      Alla fine della XIV legislatura è stata approvata la proposta di legge cosiddetta «ex Cirielli», divenuta la legge 5 dicembre 2005, n. 251, che ha segnato un altro passo significativo nella direzione dell'allargamento dell'area della detenzione sociale: tale normativa colpisce i recidivi, coloro, cioè, che finiscono spesso in carcere, fino a diventarne clienti abituali. È l'area ben nota all'esame svolto nelle ultime pagine di questa relazione: sono i tossicodipendenti, gli immigrati, le persone in condizioni critiche psico-sociali, di cui si è parlato, appartenenti al mondo sempre più vasto della precarietà sociale e che abbiamo visto comporre quella che si è chiamata la detenzione sociale.
      Si può solo osservare che tale normativa si muove nella direzione esattamente opposta a quella che si è qui proposta e per la quale si sono indicati gli interventi e gli strumenti necessari. Mentre con la presente proposta di legge si è sostenuto che bisogna invertire la marcia rispetto al processo di ricarcerazione, che rende ormai ingestibili le nostre carceri, con la normativa in questione si rilancia questo processo e lo si fa nel modo più spregiudicato, imboccando una strada ben chiara: quella di un diritto penale diseguale, che diviene tollerante con coloro che sono socialmente forti, e intollerante ed estremamente severo con coloro che sono socialmente deboli. Che i deboli e i poveri siano stati la clientela normale delle carceri e i forti e i ricchi quella eccezionale non è una cosa nuova: come si è detto, è nuova la dimensione quantitativa che ha assunto il fenomeno in questi ultimi anni fino a colpire a fondo la capacità di risposta del sistema carcerario. La normativa in questione accoglie con incomprensibile entusiasmo un processo dal quale, esercitando la ragione, si deve fuggire e che, al contrario, essa rafforza. Sullo sfondo, ma, per vero, anche in primo piano, si vede la massima del sistema penitenziario statunitense, nel quale, dopo la commissione del terzo reato, si resta stabilmente in carcere in una sorta di ergastolo.
      La normativa in oggetto per fare tutto questo ignora un percorso legislativo che interessa gli ultimi decenni del nostro Paese. In primo luogo, compie una operazione da cui bisognerebbe stare lontani, quella di interventi parziali sul codice penale, che andrebbe ripensato una volta per tutte, tanto che, a tale fine, il Governo in carica, come quelli precedenti, aveva nominato una commissione ministeriale che ha pressoché concluso i propri lavori. Qui si toccano istituti essenziali della parte generale del codice vigente, come la prescrizione e le circostanze della pena e lo si fa senza porsi il problema del rapporto con il sistema complessivo. Ma, in secondo luogo, la normativa in parola cancella il percorso che ha caratterizzato gli ultimi decenni della nostra legislazione penale; infatti pur avendo commesso l'errore di non sostituirlo, questa legislazione ha colpito le parti più estreme del codice Rocco, il codice del fascismo: la entità delle pene, particolarmente per reati patrimoniali, e non solo, la libertà delle persone, l'esasperato sistema di automatismi, che colpiva misure di sicurezza e circostanze inerenti alla persona, come appunto la recidiva.
      È stata un'operazione di bonifica, che si è fatta sentire anche in campo penitenziario. Il testo originario dell'ordinamento penitenziario (spesso sono riaffiorate le vocazioni repressive) escludeva dalle misure alternative i recidivi. Fu però in breve modificato, preso atto che in carcere

Parte quinta. Relazione sul titolo V: disposizioni transitorie e finali.

A. L'impiego delle risorse. Necessità e disponibilità.

      Si parte dal riferimento alle regole penitenziarie europee, enunciate il 5 novembre 2004 dal Comitato europeo per i problemi penali del Consiglio d'Europa. La regola numero 4 della parte prima, dedicata ai princìpi fondamentali, dispone: «Quando si decide di privare una persona della propria libertà, la mancanza di risorse non giustifica condizioni del carcere che violino i diritti umani riconosciuti da queste regole».

          la diminuzione della penalità;

          la diminuzione, nell'ambito della penalità, dell'area della carcerazione, anche con un largo ricorso alla esecuzione penale esterna attraverso le misure alternative alla detenzione.

      Alla conclusione di queste considerazioni, si possono ripetere i due dati fondamentali.
      Il primo: la gestione della esecuzione penale in misura alternativa è straordinariamente più economica di quella in carcere.
      Il secondo: nella prospettiva tracciata nella presente proposta di legge si realizza anche un contenimento della stessa spesa del carcere. In primo luogo perché la riduzione dell'area della penalità (che deve derivare dagli altri interventi legislativi, di cui si è parlato nella premessa generale e nell'ultima parte della relazione al titolo IV), nonché l'ampliamento delle misure alternative devono comportare una riduzione della popolazione detenuta, che si deve riallineare ai valori della capienza effettiva degli istituti; e, ancora, l'aumento di vari ruoli diversi da quelli della polizia penitenziaria è, tutto sommato, piuttosto contenuto rispetto a quello progressivo che si realizzerebbe per la stessa polizia penitenziaria: di questo aumento si potrebbe verosimilmente fare a meno in quanto l'apporto degli altri ruoli e la liberazione degli agenti di polizia da funzioni ricoperte per assenza del personale specifico corrispondente lo renderebbe superfluo.
      L'articolo 171 della proposta di legge riassume attraverso apposite disposizioni

B. Definizione e copertura degli organici.

      L'articolo 172 è dedicato alle modalità di definizione e di copertura degli organici.
      Il dipartimento della amministrazione penitenziaria procede a tale definizione, applicando le indicazioni contenute nei vari articoli della proposta di legge, che vengono puntualmente richiamati nel citato articolo 172. Tale definizione deve avvenire in tempi brevi, raccogliendo le proposte dei provveditorati regionali, formulate attraverso la consultazione delle direzioni degli istituti e dei centri di servizio sociale per adulti.
      La copertura dei nuovi organici deve essere effettuata dai provveditorati regionali, che assumono un ruolo centrale in questa riorganizzazione della amministrazione penitenziaria, anche se le linee degli interventi sono sempre date dal dipartimento, osservate, ovviamente, le disposizioni della proposta di legge.
      L'articolo 173 prevede alcune procedure urgenti di assunzioni, sempre in sede regionale, sempre a cura dei provveditorati regionali e sempre in base alle indicazioni del dipartimento. Tali assunzioni urgenti concernono quei ruoli per i quali un primo potenziamento è indispensabile nei tempi più brevi.
      L'articolo 174 prevede l'assunzione con apposita convenzione del personale che deve assumere i particolari compiti che la norma indica, facendo riferimento ad altra norma della proposta di legge: si tratta del personale che deve organizzare quel sistema di lavoro in carcere che sia capace di provvedere a fornire a istituti, personale e reclusi, i servizi, l'arredamento, le attrezzature e il vestiario necessari.

C. Disposizioni conclusive.

      L'articolo 175 stabilisce che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, sarà emanato il nuovo regolamento di attuazione.

      L'articolo 176 abroga la legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni, in quanto la proposta di legge reca il nuovo ordinamento penitenziario. Reca l'abrogazione degli articoli 176 e 177 del codice penale, la cui materia è disciplinata dagli articoli 72 e 73 della proposta di legge. Abroga, infine, la legge 5 dicembre 2005, n. 251, cosiddetta «legge ex Cirielli».

      La presente proposta di legge, che abbiamo già presentato nella XIV legislatura, è stata redatta sulla base dell'elaborazione predisposta da un gruppo di lavoro composto da giuristi e da operatori penitenziari, coordinato dal dottor Alessandro Margara.